Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent-specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z., G.N., L.K., Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 905/21 w sprawie ze skargi M.Z., G.N., L.K., Z.Z. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 27 października 2021 r. nr WG-VI.7534.113.2021.ZWK w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 905/21, oddalił skargi M.Z., G.N., Z.Z., L.K., zwanych dalej "skarżącymi", na decyzję Wojewody Podlaskiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 27 października 2021 r., nr WG-VI.7534.113.2021.ZWK, w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Od wyroku Sądu I instancji skarżący wnieśli skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skarg skarżących i uznanie, ze zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w sytuacji gdy decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia 27 października 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Łomżyńskiego z dnia 20 maja 2021 r., nr GN-I.6821.2.2020, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości została wydana z naruszeniem art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", oraz dokumentów w postaci ustaleń wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 1994 r., sygn. akt IV SA 331/93, gdyż Sąd I instancji:

- nie ustalił prawidłowo celu wywłaszczenia nieruchomości w zakresie budowy drugiego etapu [...] w [...];

- nie ustalił, że na obszarze inwestycji obejmującej wywłaszczoną nieruchomość miały znajdować się elementy infrastruktury technicznej, drogi, trawniki, krzewy i drzewa;

- nie ustalił, iż wyżej opisany cel nie został zrealizowany, na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0877 ha., o zwrot której wnosili skarżący, gdyż na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie powstała żadna droga dojazdowa, ani trawniki, krzewy i drzewa, a tereny zielone istniejące w chwili obecnej zostały wykonane przez [...] dopiero w latach 2000, to jest po przejęciu od Skarbu Państwa wywłaszczonych gruntów, gdzie urządzono zieleń miejską, wybudowano [...], które nie są związane z celem wywłaszczenia.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest: art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. poprzez dokonanie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni wskazanych przepisów w sytuacji, gdy prawidłowo interpretowany przepis art. 137 u.g.n. nakładał na Sąd obowiązek ścisłej wykładni celu wywłaszczenia bez możliwości jego rozszerzania. Wskazane naruszenie wykładni prawa materialnego objawiło się tym, iż Sąd doszedł do wniosku, że nie wystąpiła przesłanka uznania, iż wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej pomimo niewykonania na nieruchomości celu wywłaszczenia.

Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Analizę należało jednak rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa materialnego z uwagi na jego wadliwość konstrukcyjną. Skarżący kasacyjnie zarzucili bowiem naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. przez ich błędną wykładnię. Zdaniem skarżących kasacyjnie, naruszenie wykładni prawa materialnego polegało na tym, że Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż nie wystąpiła przesłanka uznania, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej pomimo niezrealizowania na nieruchomości celu wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię w istocie podejmują polemikę z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez organy administracji i zaakceptowanymi przez Sąd I instancji. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznają za prawidłowy. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważają, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Zakwestionowanie poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy nie może skutecznie następować w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Tego skarżący kasacyjnie nie wykazali, zatem zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Treść tych zarzutów prowadzi do wniosku, że - podobnie jak przed Sądem I instancji – zasadniczy spór w sprawie dotyczy ustalenia, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia odnośnie spornej działki, to jest nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 0,0877 ha, wchodzącej aktualnie w skład nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...].

Wbrew tym zarzutom Sąd I instancji – stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. – prawidłowo odtworzył granice materialne rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Wzorzec normatywny kontroli sądowej - sprawowanej stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. w oparciu o kryterium zgodności z prawem – stanowiły przepisy art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. One też wyznaczały w sprawie zakres postępowania rozpoznawczego. Skarżący kasacyjnie (jako spadkobiercy wywłaszczonego) wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji prawidłowo ustaliły w oparciu o zgromadzone w aktach dowody z dokumentów, a Sąd I instancji prawidłowo w toku postępowania kontrolnego zaakceptował, że cel wywłaszczenia określony w decyzji [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., czyli budowa drugiego etapu [...] w [...] – został zrealizowany w terminach wynikających z art. 137 u.g.n.

Godzi się przypomnieć, że z akt sprawy wynika, iż już w decyzji Głównego Architekta Województwa w [...] z dnia [...] września 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wskazano, że grunty wywłaszczone od Z.K. i A.K. położone były obok projektowanego budynku [...] i stanowiły teren niezbędny do jego budowy i funkcjonowania. Na wywłaszczonym terenie miały powstać ciągi komunikacyjne oraz zieleń niska i wysoka. Obecnie, jak wynika z ustaleń organów, czego nie kwestionowali skarżący, działka wchodzi w skład działek [...] o pow. 0,0849 ha, [...] o pow. 0,0251 ha (grunt pod drogą publiczną) oraz [...] o pow. 0,0202 ha (zabudowana budynkiem [...]). Słusznie uznał Sąd I instancji, że w tej sytuacji kwestię zrealizowania celu wywłaszczenia i następnie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jako przesłankę zwrotu, w tym konkretnym przypadku należało rozpatrywać w kontekście przeznaczenia i wykorzystania całości kompleksu wywłaszczonych nieruchomości, nie zaś tylko działki nr [...]. Budynek [...] w [...] został wzniesiony w latach 1981-1983 (pismo Dyrektora Generalnego Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2009 r., szkice połowę z pomiaru uzupełniającego z sierpnia 1984 r.). Na działkach o numerach [...] i [...] znajduje się infrastruktura techniczna niezbędna do funkcjonowania ówczesnego budynku sali konferencyjnej, obecnie remontowanego i przebudowywanego dla potrzeb filharmonii (podziemne przewody kanalizacyjne, ciepłownicze, przewód elektroenergetyczny), chodnik, parking, zjazd na ul. [...] oraz zieleń niska i wysoka. Obecnie na wywłaszczonym terenie znajduje się także [...] oraz [...]. Z kolei na części działki o nr [...] znajduje się ścieżka rowerowa, chodnik, trawnik zaś pod powierzchnią infrastrukturą techniczna - podziemne przewody kanalizacyjne, wodociągowe, telekomunikacyjne i elektroenergetyczne stanowiące część drogi powiatowej. Teren wokół budynku oraz podziemne przyłącza sieci przesyłowej są integralną częścią budynku. Nie można zrealizować konkretnej inwestycji, jeżeli nie powstanie towarzysząca infrastruktura techniczna oraz zagospodarowany teren wokół takiego budynku.

Sąd I instancji słusznie podkreślił, że wykorzystanie wywłaszczonej działki jest zgodne z rozwiązaniami planistycznymi określonymi w decyzji z dnia [...] września 1978 r. zatwierdzającej aneks do planu ogólnego zagospodarowania, która stanowiła podstawę do wywłaszczenia. Sporny teren miał być zagospodarowany, jako bezpośrednie otoczenie projektowanego budynku [...]. Zrealizowanie celu wywłaszczenia na spornej działce potwierdził także NSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 1994 r., sygn. akt IV SA 335/93 (a nie z dnia 11 stycznia 1994 r. o sygn. akt IV SA 331/93 – jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej). Sąd ten w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że z uwagi na zainstalowanie na działce o pow. 887 m2 urządzeń podziemnych, niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji podstawowej, jaką jest [...] w [...], oraz przeznaczenie nieruchomości pod teren zieleni i chodnik oznacza, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy bez znaczenia dla oceny wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia (zrealizowany w latach 1981-1983) było późniejsze przekazanie - w latach 2003-2007 - tej nieruchomości dla [...] na inny cel. Nie można bowiem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości.

Słuszne było także stanowisko orzekających w sprawie organów administracji oraz Sądu I instancji, że odnośnie części działki o powierzchni 0,0877 ha, obecnie stanowiącej część działki o nr [...], niedopuszczalny jest jej zwrot, gdyż stanowi ona fragment drogi publicznej. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) własność dróg publicznych w zależności od kategorii drogi może przysługiwać jedynie Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Z kolei art. 2 u.g.n. określa relację między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami. Użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty, toteż przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo, jak i niewymienionych - ustawa o drogach publicznych, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu i regulacja przyjęta w u.g.n. nie może ich naruszać.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.