Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego Z. K. z dnia 18 grudnia 2023 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Starostwa [...] na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 31 stycznia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga ZK (dalej: "skarżący") na bezczynność Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 18 grudnia 2023 r., wysłanym na adres poczty elektronicznej, skarżący zwrócił się do organu o udostepnienie informacji publicznej dotyczącej konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu [...] w 2024 r. Skarżący wniósł o przesłanie wybranej w konkursie oferty na wskazany we wniosku adres e-mail.

Zdaniem Skarżącego, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem nie udostępnił całości wnioskowanej informacji w terminie przewidzianym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Starosta podniósł, że w piśmie z 27 grudnia 2023 r. poinformował skarżącego, że Stowarzyszenie [...] zostało wybrane do realizacji zadania publicznego w postacie prowadzenia w 2023 r. punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Oferta złożona w konkursie przez Stowarzyszenie jest natomiast dokumentem prywatnym, bowiem obejmuje informacje o podmiotach, które wchodzą w skąd związku oraz o ich doświadczeniu w dotychczasowej działalności. Brak jest tym samym prawnej możliwości uwzględnienia żądania skarżącego w części obejmującej nadesłanie oferty wybranej w konkursie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 1a P.p.s.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania i aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce.

W realiach niniejszej sprawy Skarżący wniósł skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku, jaki złożył 18 grudnia 2023 r. do Starosty [...]. W piśmie z 27 grudnia 2023 r. Organ poinformował Skarżącego, że Stowarzyszenie [...] zostało wybrane do realizacji zadania publicznego w postacie prowadzenia w 2023 r. punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Starosta nie przesłał jednak Skarżącemu skanu zwycięskiej oferty uznając, że nie stanowi ona informacji publicznej.

Sąd nie podziela kwalifikacji wnioskowanego dokumentu jako dokumentu prywatnego, który nie podlega udostępnieniu w trybie określonym u.d.i.p. Wniosek Skarżącego dotyczył bowiem informacji publicznej. Skarżący domagał się udostępnienia wyszczególnionej we wniosku dokumentacji dotyczącej konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa prawnego obywatelskiego i edukacji prawnej na terenie powiatu. Wymaga przy tym podkreślenia, że wniosek nie obejmował udostępniania każdej oferty, która została złożona w konkursie, lecz wyłącznie oferty wybranej przez Organ.

W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje także przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r. II SAB/Sz 51/12).

W związku z powyższym zrealizowanie wniosku Skarżącego w niepełnym zakresie podlega kontroli Sądu w ramach oceny co do możliwości zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 P.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że wniosek Skarżącego dotyczył informacji publicznej. Skarżący domagał się udostępnienia wyszczególnionej we wniosku dokumentacji dotyczącej konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa prawnego obywatelskiego i edukacji prawnej na terenie powiatu.

Należy wskazać, że obowiązek wykonywania tego rodzaju zadań nakłada na samorząd powiatu ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 945; dalej: n.p.p.). Stosownie do treści art. 8 ust. 1 n.p.p., zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, o których mowa w art. 11 ust. 7 zdanie drugie, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Według art. 19 ust. 1 n.p.p., zadania, o których mowa w art. 8 ust. 1, są finansowane z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom. Natomiast art. 11 ust. 2 n.p.p. wskazuje, że organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody. Organizacje pozarządowe, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, wprost zostały zobligowane do udostępniania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego oraz u.d.i.p. (vide art. 4a, art. 4b i art. 4c ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – Dz. U. z 2023 r., poz. 571).

W świetle przywołanych regulacji Sąd uznał, że wniosek Skarżącego o udostępnienie treści oferty wybranej w konkursie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 26/19). Oferta oceniona jako najkorzystniejsza zawiera informacje o sprawach publicznych, zwłaszcza że jej pozytywna ocena musiała w końcowym rezultacie doprowadzić do wyboru podmiotu, który ją złożył, jako kandydata do zawarcia umowy z powiatem. Do informacji publicznej należą bowiem dane przedstawione przez oferenta, decydujące o uznaniu ich jako najlepiej wypełniających warunki wykonania zadania ze sfery publicznej. Niewątpliwie oferta złożona w konkursie na realizację zadania publicznego nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji, jednak z uwagi na to, iż jej treść wprost odnosi się do projektowanego sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania podmiotom zewnętrznym wobec powiatu, to zawiera ona informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcia informacji publicznej nie można odnosić wyłącznie do dokumentów wytworzonych przez organ władzy publicznej. Istotne jest to, czy dokument zawiera informację publiczną.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Informację o jakiej mowa stanowią więc wszelkie dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. W zakres tego pojęcia wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, co powoduje że chodzi tu przede wszystkim o oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego (zob. wyrok WSA w Opolu z 9 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Op 27/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Bd 25/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., o sygn. II SAB/Po 81/15, LEX, wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., o sygn. II SAB/Wa 109/17, LEX).

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że skoro treść oferty wybranej w konkursie nie została udostępniona, należało na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązać Organ do jej udostępnienia, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Sąd nie zakwalifikował stwierdzonej bezczynności Starosty jako rażąco naruszającej prawo dostępu do informacji publicznej, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd miał na względzie, że Organ w terminie zrealizował w części wniosek Skarżącego, zatem nie pozostawał zupełnie bezczynny w sprawie, zaś jego uchybienie polegało na nieprawidłowej kwalifikacji prawnej dokumentu objętego wnioskiem Skarżącego.

W pkt III sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) zasądził na rzecz Skarżącego od Organu zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.