Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 31 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 582/17 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 września 2017 r. sygn. II SA/Go 582/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi W.P. (dalej: "Skarżący/Inwestor") na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu, skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żarach (dalej: "PINB") na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: "P.b."), nałożył na Skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia wskazanych szczegółowo dokumentów, celem ewentualnej legalizacji pylonu cenowego na działce nr [...] w [...]. W dniu 20 września 2016 r. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty w tym projekt budowlany pylonu. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b., nakazał Skarżącemu rozbiórkę rzeczonego obiektu budowlanego. Uwzględniając odwołanie Skarżącego, WINB decyzją z dnia [....] grudnia 2016 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b., nakazał Skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego pylonu. WINB nie uwzględnił odwołania Skarżącego i utrzymał nakaz rozbiórki w mocy. Zdaniem organów nadzoru budowlanego, urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b., stanowi budowlę, która nie została na mocy art. 29-31 tej ustawy zwolniona z określonego w art. 28 uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem samowolna realizacja obliguje do wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 48 P.b., gdyż przedmiotowa budowla wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem konstrukcja stalowa obejmująca słup stalowy z rury okrągłej oraz rama z rury kwadratowej z poprzecznymi elementami z rury kwadratowej, ustawiona na fundamencie żelbetowym zapewniającym stabilność i tym samym stanowiącym o trwałości posadowienia. Organy wskazały, że obiekt ten jest sprzeczny z ustaleniami decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], zmieniającej decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pylonu cenowego. Z zapisu decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. wynika bowiem, że ustalono "nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości minimum 8 m od krawędzi jezdni ul. XX-lecia PRL oraz 6 m od granicy terenu rowu otwartego - działka o nr [..], zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji". Z ustaleń wynika natomiast, że obiekt znajduje się w odległości "około 6,11 m" od krawędzi jezdni ul. XX-lecia PRL, zmierzonej od najdalej wysuniętego elementu reklamowego, a zatem nie spełnia warunku nieprzekroczenia linii zabudowy w odległości minimum 8 m od krawędzi jezdni wskazanej ulicy. Okoliczność ta uniemożliwia legalizację samowoli i obligowała do wydania nakazu w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W skardze Skarżący podniósł, że pylon reklamowy wybudowany został zgodnie z zapisami zmienionej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Twierdzenie WINB, że najdalej wysunięty element pylonu znajduje się w odległość 6,11 m od krawędzi jezdni jest nieprecyzyjne. Pylon posiada bowiem ramiona, które mogą zmieniać położenie względem granicy działki bowiem słup nośny stanowi oś obrotu. Można więc tak ustawić blokadę, że nie przekroczą one spornej odległości od nieprzekraczalnej linii zabudowy 8m. Skarżący dołączył do skargi kserokopię decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2017 r. zmieniającą decyzję własną tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o warunkach zabudowy w ten sposób, że pkt 4 w ppkt 3 - wysokość pylonu, dotychczasowy zapis: "do 6,50 m" zmienia się na: "do 9 m", pozostawiając pozostałe zapisy i załącznik graficzny bez zmian.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę, gdyż pylon został zrealizowany z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.b. Zgodnie z ustaleniami decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pylonu cenowego o wysokości do 6,5 m i szerokości do 2,0m na działce nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., dla inwestycji w postaci pylonu cenowego ustalony został m.in. warunek w postaci nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości minimum 8 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz 6 m od granicy terenu rowu otwartego – działka o nr [...]. Poza sporem pozostaje, że ulica [...] stanowi drogę wojewódzką nr [...], w stosunku do której uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi realizuje Zarząd Dróg Wojewódzkich. Jezdnię drogi wojewódzkiej stanowi działka nr [...], a pas drogowy tej drogi - działka nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu posadowienia pylonu wynika, że tworzący go słup stalowy osadzony na fundamencie, posadowiony jest w odległości 8,79 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej (działki nr [...] ) i 0,42m od granicy z pasem drogowym drogi wojewódzkiej (działka nr [...]). Jednakże odległość najdalej wystającego elementu pylonu (tablicy reklamowej) do krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej wynosi 6,11 m, a ponadto ten element pylonu przekracza granicę między działką nr [...] i nr [...], wkraczając ponad gruntem w pas drogowy drogi wojewódzkiej. Mając na uwadze te ustalenia organu, za prawidłowe uznać należało stanowisko organów, że w istniejącej lokalizacji wzniesiony samowolnie pylon cenowo-reklamowy narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla tej inwestycji. Uznanie przez organy orzekające w sprawie, że pomiar odległości między pylonem a zewnętrzną krawędzią jezdni powinien nastąpić od najdalej wysuniętego elementu pylonu (tablicy reklamowo-cenowej) nie może budzić wątpliwości. Poszukiwanie przez Skarżącego uzasadnienia dla odmiennej interpretacji sposobu pomiaru w analogii do regulacji § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U z 2015 r, poz. 1422 z późn. zm.) nie znajduje natomiast uzasadnienia. Aktualne usytuowanie obiektu zrealizowanego przez inwestora przekracza bowiem granice jego działki, w wyniku czego pylon znajduje się częściowo na działce nr [...] i [...], zajmując jednocześnie pas drogowy drogi wojewódzkiej, który ta działka stanowi. Wobec powyższego, ustalona w decyzji o warunkach zabudowy odległość 8m, wyznaczająca przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy stanowi uwzględnienie regulacji art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: "u.d.p."). Odnosząc się do twierdzenia skargi, iż lokalizacja pylonu pozostaje w zgodzie z decyzją zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy WSA wskazał, że jej wydanie nie mogło mieć wpływu na wynik sądowej kontroli. Decyzja ta wydana została bowiem w dniu [...] czerwca 2017 r., a zatem po podjęciu rozstrzygnięcia przez WINB. Tymczasem kontrola sądowa dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty wydania zaskarżonej decyzji. Nadto treść decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nie wprowadza zmian w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Dokonana nią zmiana warunków zabudowy działki nr [...] dla inwestycji w postaci pylona dotyczy wyłącznie podwyższenia jego wysokości do 9 m. Zatem twierdzenia skargi o możliwości zmiany usytuowania tablicy reklamowej pylona w stosunku do granicy z działką nr [...], w powiązaniu z tym nowym ustaleniem decyzji o warunkach zabudowy świadczy o poszukiwaniu przez Skarżącego sposobu uniknięcia nakazu rozbiórki. Nie stanowi zaś argumentu za wadliwością kontrolowanych decyzji.

W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na nieustosunkowaniu się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, w którym skarżący podnosił nieprecyzyjność organu poprzez podanie odległości "około 6,1 m" oraz nieskonfrontowanie tego zarzutu ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;

2. art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.") polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz błędnie przyjęto, że nie można zmierzyć odległości od granicy terenu rowu otwartego ponieważ został on zakryty poprzez ułożenie kostki pol-bruk a nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe poprzez wyznaczenie tej odległości przez uprawnionego do tych czynności geodetę a która to odległość stanowiła drugi i niezbędny warunek decyzji o warunkach zabudowy;

3. art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz nieuwzględnienie, nieprzeprowadzenie dostatecznego postępowania dowodowego w kontekście tego, że pylon reklamowy posiadający wysunięte elementy może zostać obrócony w taki sposób, iż jego odległość od krawędzi drogi będzie wynosiła 8,79 m natomiast druga wartość tj. odległość od granicy terenu rowu otwartego nie została w ogóle zmierzona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a. co ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej.

Powołując art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna formułuje wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazując w pierwszej kolejności na art. 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie tych przepisów ma polegać na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i wadliwym uzasadnieniu wyroku oraz braku odniesienia się nieprecyzyjności organu, który istotną dla rozstrzygnięcia odległość określił na "około 6,11m". W taki sposób organ określił bowiem odległość od krawędzi jezdni, natomiast WSA w opisie stanu faktycznego pominął słowo "około", które stanowiło podstawę zarzutu.

Art. 1 P.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej, natomiast art. 3 § 1 P.p.s.a. określa zakres sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli. Ponieważ skarga kasacyjna nie neguje, że rozpoznawana sprawa jest sprawą sądowoadministracyjną, jak również nie naprowadza, że WSA wykroczył poza przyznane mu kompetencje, dlatego o naruszeniu przepisów tych nie może być mowy. Zaznaczyć też należy, że brak aprobaty przez skarżącego kasacyjnie dla podjętego rozstrzygnięcia nie oznacza naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Pozostaje więc do oceny ta część zarzutu, która wskazuje na art. 141 § 4 P.p.s.a. z twierdzeniem, że uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150, czy z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16, LEX nr 2399083).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie spełnia wymagania wynikające z powyższego przepisu, gdyż zwięźle przedstawia stan sprawy, opisuje zarzuty podniesione w skardze, przywołuje stanowisko organu odnośnie do skargi oraz wskazuje podstawę rozstrzygnięcia z jej wyjaśnieniem w niezbędnym zakresie. Stwierdzenie to, w aspekcie "stanu sprawy", dotyczy również odległości, która w uzasadnieniu wyroku, w odróżnieniu od wielkości podanej przez WINB ("około 6,11m") jednoznacznie została określona na "6,11m". Tak precyzyjne określenie a tym samym odniesienie się do zarzutu skargi było możliwe, bowiem w tym zakresie jednoznaczne ustalenia poczynił PINB stwierdzając w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 marca 2017 r. (str. 2 uzasadnienia in fine), utrzymanej w mocy zaskarżoną do WSA decyzją WINB, że "odległość od krawędzi jezdni ul. [...] (działka nr [...]) mierzona od najdalej wystającego elementu reklamowego wynosi 6,11m". Stąd też, wobec sporządzenia uzasadnienia wg wzorca ustawowego, a więc w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę orzeczenia, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Kolejne przepisy, wskazane jako naruszone, to art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. z art. 134 § 1, w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienie tym przepisom, zdaniem skargi kasacyjnej, ma polegać na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego oraz błędnie przyjęto, że nie można zmierzyć odległości od granicy terenu rowu otwartego, ponieważ został ona zakryty poprzez ułożenie kostki. Tymczasem ta odległość miała być przedmiotem ustaleń, wg wytycznych zawartych w decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2016 r. Poza tym nie przeprowadzono postępowania dowodowego w zakresie ruchomych ramion pylona, które można swobodnie obrócić i zablokować na stałe w taki sposób, że odległość na całej wysokości wynosić będzie 8,79m od krawędzi jezdni.

Przedstawiona argumentacja odnośnie do ruchomych ramion pylona pojawia się po raz pierwszy w skardze kasacyjnej. Nie była podnoszona w postępowaniu prowadzonym przez PINB, w szczególności podczas oględzin (k. 20 akt adm. - protokół z dnia 21 lutego 2017 r.), jak również na etapie postępowania odwoławczego. Nie sformułowano też tej treści zarzutu w skardze. Zatem mając na uwadze przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. (sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi), nie można skutecznie zarzucić organom, a w konsekwencji WSA, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przywołanych w petitum skargi kasacyjnej.

Natomiast w odniesieniu do wytycznych zawartych w decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2016 r. co do konieczności ustalenia odległości pylona od granicy terenu rowu otwartego, to wobec prawidłowych ustaleń dotyczących odległości mierzonych od najdalej wystającego elementu reklamowego do krawędzi jezdni ul. [...] (działka nr [...]), która wynosi 6,11m, odległość tego obiektu od granicy rowu, jawi się jako irrelewantna. Zatem brak ustaleń w tym zakresie, jako obojętnych dla rozstrzygnięcia, nie może świadczyć o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. raz art. 134 § 1 P.p.s.a. W konsekwencji, jako niezasadna jawi się ta część zarzutów, gdzie wskazano na naruszenie art. 151 P.p.s.a, skoro skarga kasacyjna nie wykazała, że przeprowadzona przez WSA kontrola zaskarżonej decyzji, w efekcie której skargę oddalono, dokonana została przy istnieniu naruszeń prawa, o jakich mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.