II SA/Sz 784/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-25	
Data wpływu	2020-09-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Alicja Polańska /sprawozdawca/
Marzena Kowalewska
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	II GSK 1012/21	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 470; art.13b ust.4, art. 13 f; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art.151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. Ś. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych – gminnych w granicach administracyjnych miasta M. oddala skargę.	
Uzasadnienie
Skargą z dnia [...] czerwca 2020 r. asesor P. Ś., któremu powierzono pełnienie czynności prokuratorskich, zaskarżył na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania oraz ustalenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych - gminnych w granicach administracyjnych miasta M. w części dotyczącej przepisów zawartych w § 9 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania, stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały.

Na podstawie przepisu § 6 ww. uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Uchwała została opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z dnia [...] kwietnia 2019 r. pod poz. [...].

Zaskarżonej uchwale w ww. zakresie skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 13b ust. 4 i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470); dalej: "ustawa o drogach publicznych", które zawierają upoważnienie do ustalenia przez radę gminy (radę miasta) stref płatnego parkowania, wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu jej poboru, natomiast nie zawierają upoważnienia do stanowienia przepisów dotyczących trybu badania zasadności egzekwowania opłaty dodatkowej.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów zawartego w § 9 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania, stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają upoważnienia do ustanowienia przepisów dotyczących trybu badania zasadności egzekwowania opłaty dodatkowej, należnej z tytułu nieopłacenia postoju lub postoju ponad opłacony czas w strefie płatnego parkowania, np. poprzez złożenie odwołania. Tryb wniesienia środka zaskarżenia wynika natomiast z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.) i dotyczy zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 15 § 1 tej ustawy, organ gminy jako wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, może przesłać pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, wbrew zarzutom skargi, wskazane przepisy uchwały nie sprzeciwiają się temu, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa. Uchwała wskazuje wyraźnie, że odwołanie może dotyczyć zasadności wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej, czyli kwestii organizacyjno-technicznych, wiążących się ściśle z jej pobraniem, co może wynikać z wadliwości wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej, która może dotyczyć nie tylko stwierdzenia postoju w strefie płatnego parkowania bez nieopłaconego postoju lub ponad opłacony czas, lecz również innych informacji (np. danych pojazdu, danych podmiotu zobowiązanego, uwzględnienie zwolnień od opłaty lub stawki zerowej), a także kwestii formalnych (kompletności lub czytelności dokumentu, oczywistej omyłki pisarskiej). Postępowanie odwoławcze poprzedza zatem pobranie opłaty w sposób dobrowolny przez osobę zobowiązaną. Dopiero brak uiszczenia opłaty aktualizuje konieczność realizacji obowiązku o charakterze pieniężnym na podstawie przepisów ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, z chwilą doręczenia upomnienia, powstają u zobowiązanego koszty upomnienia, które podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. W ocenie organu, przyjęta przez skarżącego konstrukcja prawna, uniemożliwiająca w zasadzie jakiekolwiek wcześniejsze zajęcie stanowiska przez zobowiązanego, nawet pomimo wadliwości wystawionego dokumentu, powoduje obciążenie go kosztami upomnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu natomiast art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., wynika, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona do sądu uchwała posiada charakter aktu prawa miejscowego, gdyż reguluje ona uprawnienia nieograniczonej liczny podmiotów korzystających ze strefy płatnego parkowania, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Nadto, legitymacja prokuratora (także asesora prokuratorskiego, któremu powierzono pełnienie czynności prokuratorskich, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, co zostało ustalone niewątpliwie w sprawie o sygn. akt I SA/Sz [...]), do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikająca z art. 50 § 1 p.p.s.a., nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób, a jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma zatem prokurator obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowiły m.in. przepisy art. art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 4 i art. 13f ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tymi przepisami, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za: 1) postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych: a) w strefie płatnego parkowania, b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1); rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub lit. b, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać: a) w strefie płatnego parkowania - 0,15% minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2018 r. poz. 2177 oraz z 2019 r. poz. 1564), b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w lit. a; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (art. 13b ust. 4); za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (art. 13f ust.1); rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (art. 13f ust. 2); opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3); w związku z poborem opłaty dodatkowej zarząd drogi albo zarządca drogi wykonują obowiązek, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, przy pierwszej czynności skierowanej do osoby, której dane dotyczą, chyba że posiada ona te informacje, a ich zakres lub treść nie uległy zmianie(art. 13f ust. 4); wystąpienie z żądaniem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 rozporządzenia 2016/679, nie wpływa na obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej (art. 13f ust. 5).

Na podstawie także art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania.

Zgodnie również z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713); dalej: "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że w kwestii ustanowienia strefy płatnego parkowania podstawa prawna do takiego działania - poza uregulowaniami konstytucyjnymi - określona została w przepisach art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w przepisach art. 13b ust. 3 - ust. 5 i w art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Skarżący w skardze zarzuca organowi stanowiącemu jednostki samorządu gminnego przyjęcie - z przekroczeniem delegacji ustawowej - trybu odwoławczego stosowanego do opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie.

Ze szczegółowej, przywołanej już, regulacji prawnej dotyczącej tej materii wynika, że rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (art. 13f ust. 2). Przepis ten określa precyzyjnie sposób ustalania wysokości tej opłaty oraz ogólnie daje legitymację organowi do określenia sposobu jej pobierania, bez wskazania szczególnych warunków co do sposobu jej pobierania. Zatem, należy wywieść z tej regulacji prawnej wniosek, że kwestia sposobu pobierania opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pozostawiona została organowi do swobodnego określenia, oczywiście poza kwestiami już uregulowanymi w samej ustawie o drogach publicznych, czyli w przepisach art. 13f ust. 3 - ust. 5, które to regulacje określają podmiot właściwy do pobierania opłaty dodatkowej (zarząd drogi lub zarządca drogi) oraz obowiązki tego podmiotu związane z ochroną danych osobowych, czy też w innych aktach prawnych, np. w art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Dodatkowo należy wskazać, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia19 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 88/10 uznał, że do stwierdzenia obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie jest konieczne wydanie aktu administracyjnego, wiążąco konkretyzującego ten obowiązek. Przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, że zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu obowiązku powinien ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on przystąpić do jego egzekwowania, zgodnie z art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W takim przypadku wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej. Zatem, w sytuacji, w której właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia.

Według składu orzekającego w sprawie, możliwość weryfikacji opłaty dodatkowej mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty i leży w interesie adresata działań administracji, który w taki sposób może uniknąć egzekucji, wyjaśniając w postępowaniu odwoławczym kwestię nieistnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty. Stanowisko to znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 610/12 oraz z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1154/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 714/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 77/16; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 607/20).

Ponadto, przesłanką ustawową do obciążenia opłatą dodatkową parkujących pojazdy w strefie płatnego parkowania jest obiektywny postoju bez opłaty, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia dowodu jej uiszczenia. Właściwy organ może zatem i powinien dokonywać ustaleń umożliwiających ocenę, czy kierujący był zobligowany do uiszczenia opłaty podstawowej i czy opłata ta została uiszczona, czy też nie i czy należna jest w związku z tym opłata dodatkowa.

Zatem, nie jest uzasadnione pozbawianie właściwego organu prawa do oceny kwestii powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, w sytuacji gdy organ stwierdza, że stan faktyczny kształtuje się w sposób wykluczający powstanie należności z tytułu opłaty dodatkowej, uzasadnione jest, aby nie inicjował on postępowania egzekucyjnego. Przemawiają za tym zarówno argumenty ekonomiczne, związane z kosztami działalności organu i kosztami egzekucyjnymi, jak i społeczne, związane z zaufaniem obywateli do organów władzy publicznej (por. powołany już wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 714/19, przywołany także w odpowiedzi na skargę).

W ocenie sądu, tryb odwoławczy uchwalony w załączniku nr [...] do uchwały w części dotyczącej przepisów § 9 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania przewidujący, że: "Kierującemu pojazdem przysługuje prawo odwołania od nałożonej opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia wystawienia zawiadomienia - wezwania." (ust.2). "Na negatywnie rozpatrzony wniosek o anulowanie naliczenia opłaty dodatkowej nie przysługuje środek odwoławczy." (ust.3) – nie narusza zarzucanych w skardze przepisów ani nie wykracza poza delegację ustawową określoną w ww. przepisach art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Dodatkowo należy stwierdzić, że przyjęta przez skarżącego konstrukcja prawna, uniemożliwiająca w zasadzie jakiekolwiek wcześniejsze zajęcie stanowiska, nawet pomimo zgłaszanej wadliwości wystawienia dokumentu opłaty, może godzić w prawo obywatela do dobrej administracji przewidziane w prawie Unii Europejskiej, jak stanowi bowiem przepis art. 41 Prawa do dobrej administracji Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C z dnia 14 grudnia 2007 r.), każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii (ust. 1). Prawo to obejmuje: a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację (ust. 2). Rozwiązanie przyjęte w rozdziale V załącznika nr [...] do uchwały wpisuje się zatem w pełni w założenia stanowienia prawa miejscowego w sposób uwzględniający prawnie chronione interesy obywateli.

W tej sytuacji, sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.