II OSK 2212/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2023-10-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wójcik
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 43/23	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 43/23 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2022 r. nr OA.7722.1.4.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 43/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2022 r.nr OA.7722.1.4.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

K. B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1. W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na to, że skład Sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa;

b) art. 6 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności polegającej na niewłaściwej i sprzecznej z prawem interpretacji przepisów Prawa Budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie ustalenia, że przedmiotowy budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, co jest rażącym naruszeniem prawa i co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 7 k.p.a. i 7a k.p.a. przez naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro liberate) i zasady prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli polegające na przekroczeniu reguł swobodnej oceny i dokonaniu dowolnej i błędnej oceny stanu faktycznego oraz błędnej interpretacji przepisów, co jest rażącym naruszeniem prawa i co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 29 ust 1 pkt 14 lit a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że budynek skarżącego jest budynkiem dwukondygnacyjnym, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie;

b) art. 3 pkt 19 i § 5 ust 1 pkt Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez "błędną jego wykładnię i niewłaściwe poprzez błędną jego wykładnię" polegającą na przyjęciu, że strych nad kondygnacją w budynku skarżącego jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi i tym samym jest kolejną kondygnacją, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie:

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przypadku uznania przez Sąd niezasadności zarzutu nieprawidłowego składu Sądu orzekającego wniesiono o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi,

b) uchylenie decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2022 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

c) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się całkowicie nietrafne.

W pierwszej kolejności wskazać należy na niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowiącego, że jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, zachodzi nieważność postępowania.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nieważność postępowania zaistniała, gdyż w składzie orzekającym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnyjnego zasiadała osoba powołana na urząd asesora na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, która to nie daje gwarancji bezstronności i niezawisłości należnej temu organowi. W przekonaniu strony, asesor zasiadający w składzie orzekającym nie posiada przymiotu uprawniającego go do zasiadania w składzie orzekającym, a więc jego nominacja do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie miała podstaw merytorycznych, a polityczne. Dał on temu wyraz w wydanym wyroku, który w ocenie skarżącego jest rażąco wadliwy. W związku z tym nie można mówić o zachowaniu standardów niezawiłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art.6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu zaznaczyć należy, że na wadliwość procedury wyłaniania kandydata na sędziego przez Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie ustawy nowelizującej wskazano m.in. w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach C-585/18, C-624/18, C-625/18, uchwale składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie BSA I-4110-1/20 oraz w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2022 r. w sprawie I KZP 2/22. Procedurę wyłaniania kandydata na sędziego przed Krajową Radą Sądownictwa, w opisanym kształcie zakwestionowano także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych m.in. w sprawach o sygn. akt II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18.

Jednak zaznaczyć trzeba, że w świetle wymienionych orzeczeń sama okoliczność powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej sędziego lub asesora wojewódzkiego sądu administracyjnego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej wadliwie ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz 3), nie prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: "KPP") oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPC).

Przedstawiony w wymienionej Uchwale z dnia 23 stycznia 2020 r. mechanizm kontroli standardu niezawisłości i bezstronności sądu orzekającego z udziałem sędziego powołanego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ustanowionej na mocy ustawy zmieniającej z 2017 r., rozwinięty został w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2022 r I KZP 2/22. W treści tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że "Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określanym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3) nie jest organem tożsamym z organem konstytucyjnym, którego skład i sposób wyłaniania reguluje Konstytucja RP, w szczególności w art. 187 ust 1;"

Jednocześnie wskazano, że:

"Brak podstaw do przyjęcia a priori, że każdy sędzia sądu powszechnego, który uzyskał nominację w następstwie brania udziału w konkursie przed Krajową Radą Sądownictwa po 17 stycznia 2018r., nie spełnia minimalnego standardu bezstronności i każdorazowo sąd z jego udziałem jest nienależycie obsadzony w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k.".

Dostrzec należy, że w wymienionych uchwałach Sąd Najwyższy - w odniesieniu do sędziów sądów powszechnych - nie przyjął zasady automatycznego uznania nienależytej obsady sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. albo sprzeczności składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c., lecz połączył przesłanki nienależytej obsady albo sprzeczności składu sądu z przepisami prawa z potrzebą oceny konkretnych okoliczności procesu powołania sędziego, które prowadziłyby do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 KPP oraz art. 6 ust. 1 EKPC.

Podkreślić należy, że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, zgodnie z którym sam fakt nominowania sędziego lub asesora wojewódzkiego sądu administracyjnego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017 r nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W razie zaś wątpliwości co do bezstronności i niezawisłości danego sędziego konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości wyjaśnić (por. wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. II OSK 1344/23 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wskazano - co do Asesora orzekającego w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem - żadnych konkretnych okoliczności, które w powiązaniu z faktem powołania na urząd asesora z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017 r., mogłyby świadczyć, że skład sądu był sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że strony otrzymały zawiadomienie Sądu Wojewódzkiego o składzie orzekającym w tej sprawie, jednak nie wystąpiono na podstawie na podstawie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), z wnioskiem o zbadanie niezawisłości i bezstronności sędziego w kontekście okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu. Zgodnie z tym przepisem dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 3, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.

W rezultacie argumentacja przytoczona w uzasadnieniu omawianego zarzutu nie mogła być uznana za skuteczną.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 6, art. 7 i art. 7a k.p.a. (zarzuty z punktów 1 b i c podstawy kasacyjnej) oraz art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) Prawa budowlanego (zarzut z punktu 2a podstawy kasacyjnej), bowiem zasadnie zaakceptował stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), zgodnie z którym zrealizowany przez inwestora budynek o funkcji gospodarczej (powierzchnia – 35 m²) wymagał uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na posiadane dwie kondygnacje, a zatem brak takiego pozwolenia skutkował potrzebą wdrożenia procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki podzielił w całej rozciągłości ustalenia faktyczne i prawne organu wojewódzkiego, uznając je za prawidłowe.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu dotyczącemu naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a., organy obu instancji przeprowadziły postępowanie i rozstrzygnęły sprawę zgodnie z wymogami tych przepisów.

Niewątpliwie zebrany w postępowaniu materiał dowodowy (protokół oględzin, szkice, dokumentacja fotograficzna) oraz przeprowadzona rozprawa pozwoliły na wyczerpujące ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego.

Brak zarzutów w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 i art. 81a k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., sprawił że nie została skutecznie zakwestionowana wiarygodność dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych oraz ocena całości materiału dowodowego, a w konsekwencji nie zostały podważone ustalenia faktyczne przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przypomnieć należy, że organ wojewódzki w uzasadnieniu postanowienia przedstawił szczegółowy opis przedmiotowego budynku oraz wykładnię pojęć "budynku parterowego", "poddasza" i "kondygnacji" – z trafną konkluzją, że w związku z definicją "kondygnacji" zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenia 12 kwietnia 2002 r.) zrealizowany przez inwestora budynek gospodarczy nie jest parterowy lecz dwukondygnacyjny z użytkowym poddaszem przeznaczonym na pobyt ludzi.

Wobec niesformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu § 3 pkt 16 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. powyższa ocena WINB nie została podważona.

Zarzut z punktu 2 b) podstawy kasacyjnej okazał się bezskuteczny w sytuacji, gdy nie sprecyzowano jakiej ustawy dotyczy przywołany "art. 3 pkt 19" i nie podano na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd Wojewódzki. Z kolei § 5 ust. 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie mógł mieć w stanie faktycznym sprawy zastosowania, bowiem argumentacja skarżącego co do czasu korzystania z pomieszczeń poddasza jest niewiarygodna, a przy tym w żaden sposób nie została udokumentowana w toku postępowania.

Podkreślić trzeba, że organ wojewódzki w sposób wszechstronny i logiczny wyjaśnił z jakich przyczyn przedmiotowy budynek został zakwalifikowany jako dwukondygnacyjny, a zatem akceptacji podlegało w całości uzasadnienie postanowienia w zakresie tego zagadnienia.

Uzupełniająco zauważyć należy, że chociaż organ drugiej instancji uwzględnił deklarowane przez skarżącego przeznaczenie budynku jako "pasieki pszczelarskiej", to jednak dla kwalifikacji prawnej poddasza znaczenie miał rzeczywisty jego charakter i rozmiary.

Ponadto o potencjalnym przeznaczeniu pomieszczeń poddasza na pobyt ludzi świadczy również fakt podjętych przez inwestora czynności związanych z ich urządzeniem w celu wynajmu budynku oraz zamieszczeniem ogłoszeń w internecie.

Oczywiście trafnie wskazał organ wojewódzki, że inwestor był uprawniony do decyzji o użytkowaniu budynku do prowadzenia działalności pszczelarskiej, lecz ta okoliczność nie mogła mieć wpływu na zakwalifikowanie poddasza, zgodnie z jego stanem technicznym oraz możliwym przeznaczeniem na pobyt ludzi. WINB wyjaśnił przy tym, że w razie legalizacji budynku jest możliwa zmiana jego sposobu użytkowania, po uprzednim zgłoszeniu a trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji uprawnione było wnioskowanie organu drugiej instancji, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie mógł być zrealizowany na podstawie zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 14 a Prawa budowlanego, lecz dla jego budowy wymagane było pozwolenie na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jako chybiony uznać należało także zarzut odnoszący się do naruszenia art. 7 a k.p.a. stanowiącego w § 1 że: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ."

Nawiązując do uzasadnienia tego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że po pierwsze – wydane w sprawie postanowienie nie ma charakteru uznaniowego, tak więc organ nadzoru nie miał możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie fatycznym sprawy, po drugie – autor skargi kasacyjnej nie wykazał takich alternatywnych wykładni art. 29 ust. 1 pkt 14 a Prawa budowlanego oraz "art. 3 pkt 19" i § 5 ust. 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., które mogły być rozważane w kontekście regulacji art. 7a k.p.a.

Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2023 r. II OSK 2867/11, w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa równo uprawnione sposoby rozumienia danego przepisu.

Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów akceptacji podlegało ocena Sądu Wojewódzkiego, która prowadziła do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wobec powyższego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

8