Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest konieczne odczekanie przez stronę, aż określona uchwala, która w jej ocenie zawiera postanowienia naruszaiące je j interes prawny, wejdzie w życie i realnie pogorszy sytuację prawną jednostki. Z zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji wypływa zasada zaufania obywateli do państwa, która nakazuje przyjęcie takiej interpretacji przepisów prawa, aby umożliwić obywatelom sądowe dochodzenie swoich praw, a w przypadku wprowadzenia przepisów pociągających za sobą niekorzystne skutki dla ich sytuacji prawnej, także wówczas, gdy przepis nie zaczął jeszcze obowiązywać. Konieczne jest jedynie, aby w chwili orzekania przez sąd administracyjny, uchwała poddana kontroli legalności, już obowiązywała. Ochronie podlegać musi zaufanie obywatela na etapie stanowienia prawa, jego stosowania, jak również oczekiwania na wejście w życie prawa, gdyż tylko w ten sposób możliwe jest wdrożenie w życie zasady racjonalności działania państwa i wszystkich jego organów, w tym także sądów administracyjnych. W państwie prawa należy zatem dążyć do uruchomienia ochrony sądowej przed realnym naruszeniem interesów prawnych jednostki. Nieakceptowalne jest warunkowanie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego od doprowadzania do sytuacji naruszenia interesu prawnego jednostki w chwili wnoszenia skargi, jeśli na etapie wyrokowania przepis będzie już obowiązywał i pogorszal sytuację prawną wnoszącego skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 687/21 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 687/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę K. Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że "interes prawny ani uprawnienie skarżącej nie zostały naruszone, gdyż zaskarżona uchwała nie weszła jeszcze w życie. Ma to nastąpić 1 lipca 2021 r. Obecnie akt ten nie wywołuje jeszcze skutków prawnych, zatem nie może naruszać interesu prawnego, ani uprawnienia żadnego podmiotu". Zaskarżenie uchwały, która jeszcze nie weszła w życie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego postanowienia, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, to jest przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z póżn. zm.), zwanej dalej u.s.g., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten przyznaje legitymację skargową podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą organu gminy, która weszła w życie, co skutkowało bezpodstawnym odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, podczas gdy przepis ten w sposób jednoznaczny stwierdza, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może ją zaskarżyć do sądu, a zatem przepis ten wymaga, dla dopuszczalności złożenia skargi, aby uchwala została podjęta i nie przewiduje, iż koniecznym jest odczekanie ze złożeniem skargi, aż akt ten wejdzie w życie, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sposób nieuprawniony sformułował dodatkowy, pozaustawowy wymóg formalny skargi na uchwałę organu gminy;

2. mających istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, to jest:

a) przepisu art. 58 § 1 pkt 5 lub pkt 6 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 53 § 2a p.p.s.a. oraz w zw. z przepisem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżenie uchwały Rady Miasta K. nr [....] z dnia [...] listopada 2020 roku jest niedopuszczalne, albowiem akt ten nie wszedł jeszcze w życie i nie wywołuje skutków prawnych i w konsekwencji w ocenie Sądu I instancji nie może naruszać interesu prawnego, ani uprawnienia żadnego podmiotu, co skutkowało bezpodstawnym odrzuceniem skargi, podczas gdy skarga została złożona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności zgodnie z wymogami przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., przepisu art. 53 § 2a w zw. z przepisem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którymi skarga na uchwałę organu gminy może być wniesiona w każdym czasie i nie ma jakichkolwiek podstaw do uznania, iż dla skuteczności skargi koniecznym jest odczekanie, aż uchwała ta wejdzie w życie;

b) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które polegało na wystąpieniu rozbieżności pomiędzy wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawą prawną rozstrzygnięcia, a jej wyjaśnieniem, co powoduje, iż Skarżący ma wątpliwość jaki konkretnie przepis prawa stanowi podstawę odrzucenia złożonej skargi - to jest czy jest to przepis art. 58 § 1 pkt 5 czy też przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1).

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do wykładni przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. i ustalenia, czy do przyjęcia, że doszło do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., konieczne jest do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego odczekanie przez stronę, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera postanowienia naruszające jej interes prawny, wejdzie w życie i realnie naruszy jej interes prawny. Inaczej ujmując, chodzi o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w państwie prawa dopuszczalne jest wymaganie od jednostki, aby określony akt władzy publicznej naruszył jej interes prawny realnie, czy też w okresie vacatio legis możliwe jest poddanie go ocenie prawnej, jeśli akt taki ze względu na swoją treść oczywiście naruszy interes prawny jednostki po wejściu w życie.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie tendencji w wykładni przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Pierwszy nurt zakłada, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania lub wejścia w życie uchwały interes prawny skarżącego (wyrok NSA z 28.4. 2020 r., II OSK 1191/19).

Drugi nurt łagodzi kwestię realności naruszenia interesu prawnego i nakazuje koncentrację na treści przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przy takim sformułowaniu tego przepisu, tj. posłużeniu się słowem uchwały "podjętej" brak jest podstaw do przyjęcia, że strona musi odczekać, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera postanowienia naruszające jej interes prawny, wejdzie w życie, aby móc skutecznie wnieść skargę. Jeżeli postanowienia uchwały naruszają przepisy prawa, to takie naruszenie ma miejsce już w momencie jej podjęcia, a nie dopiero od momentu jej wejścia w życie.

Przepis powyższy jednoznacznie wskazuje, że skarga na uchwałę organu gminy może być wniesiona po podjęciu kwestionowanej uchwały, a więc również przed jej opublikowaniem, czy wejściem w życie. Tak więc przepis ten wiąże niniejsze naruszenie z istnieniem uchwały wskutek jej podjęcia przez organ gminy, a nie z jej stosowaniem, a w przypadku aktów prawa miejscowego – z publikacją i wejściem w życie. Wobec tego sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy uprawnia do wystąpienia ze skargą na tę uchwałę do sądu administracyjnego. Należy bowiem mieć na uwadze, że stanowiący podstawę legitymacji procesowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. zarzut naruszenia uchwałą organu gminy interesu prawnego lub uprawnienia rozumiany jest jako subiektywne twierdzenie skarżącego, iż konkretna uchwała dotyczy jego statusu prawnego, tj. sfery praw i obowiązków. Sam fakt więc podjęcia uchwały może rodzić u strony przekonanie o naruszeniu jej interesu prawnego (por. postanowienia NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1132/08; z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1738/06, z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1988/13, publ. CBOSA, postanowienie NSA z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 41/20).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest konieczne odczekanie przez stronę, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera postanowienia naruszające jej interes prawny, wejdzie w życie i realnie pogorszy sytuację prawną jednostki. Z zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji wypływa zasada zaufania obywateli do państwa, która nakazuje przyjęcie takiej interpretacji przepisów prawa, aby umożliwić obywatelom sądowe dochodzenie swoich praw, a w przypadku wprowadzenia przepisów pociągających za sobą niekorzystne skutki dla ich sytuacji prawnej, także wówczas, gdy przepis nie zaczął jeszcze obowiązywać. Konieczne jest jedynie, aby w chwili orzekania przez sąd administracyjny, uchwała poddana kontroli legalności, już obowiązywała. Ochronie podlegać musi zaufanie obywatela na etapie stanowienia prawa, jego stosowania, jak również oczekiwania na wejście w życie prawa, gdyż tylko w ten sposób możliwe jest wdrożenie w życie zasady racjonalności działania państwa i wszystkich jego organów, w tym także sądów administracyjnych. W państwie prawa należy zatem dążyć do uruchomienia ochrony sądowej przed realnym naruszeniem interesów prawnych jednostki. Nieakceptowalne jest warunkowanie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego od doprowadzania do sytuacji naruszenia interesu prawnego jednostki w chwili wnoszenia skargi, jeśli na etapie wyrokowania przepis będzie już obowiązywał i pogorszał sytuację prawną wnoszącego skargę.

W rozpoznawanej sprawie brak jest wątpliwości, iż po pierwsze, zaskarżona uchwała w chwili wnoszenia skargi nie weszła w życie, po drugie, z treści zaskarżonej uchwały wyprowadzić można szereg praw i obowiązków kształtujących zasady korzystania przez odbiorców z usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji. Poszczególne paragrafy uchwały z jednej strony precyzyjnie regulują obowiązki w zakresie minimalnego poziomu świadczonych usług na rzecz jej usługobiorców, a z drugiej strony regulują obowiązki podmiotów odprowadzających wody opadowe i roztopowe do systemu kanalizacji. W oparciu o przyjęte rozwiązania prawne skarżąca jest zobowiązana zawrzeć stosowną umowę na odbiór wód opadowych i roztopowych i ponosić stosowane opłaty. Podmiot wnoszący skargę jest bez wątpienia usługobiorcą w tym zakresie, co oznacza i zaskarżone zarządzenie bezpośrednio wpływa na sferę prawną skarżącego, z tego względu, że z nieruchomości, którymi zarządza, będą odprowadzane wody opadowe i roztopowe, co przesądza o posiadaniu przez ten podmiot legitymacji skargowej.

Za błędne należało zatem uznać stanowisko Sądu I instancji. Należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż doszło do naruszenia przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. i naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 53 § 2a p.p.s.a. oraz w zw. z przepisem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naruszenie tych przepisów było wystarczające dla prawidłowej oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).