Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. T.-S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku K. T. – S. i A. S., na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), odmówił zmiany decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym oraz garażem w bryle budynku, budowie szczelnego okresowo wybieralnego zbiornika-szamba w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w miejscowości G., gm. B.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. inwestorzy wystąpili o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w zakresie zmiany numeru działki - z dz. nr ew. [...] na [...] położonej w miejscowości G., z uwagi na okoliczność, że w wyniku podziału działki nr ew. [...] powstała m. in. działka nr [...].

Odmawiając wydania decyzji zmieniającej o warunkach zabudowy organ wskazał, że zmianie uległ stan faktyczny i prawny działki. Organ podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została na konkretną działkę, a nie na teren. W związku z tym, że po dokonanym podziale powstały nowe działki wnioskodawca zobowiązany jest do złożenia nowego wniosku na nowo powstałą działkę, zmienił się bowiem przede wszystkim numer działki oraz jej powierzchnia i sąsiedztwo. Organ wskazał, że nowo powstała działka ma powierzchnię 0,3285 ha i stanowi klasę gruntów IlIb, w związku z czym wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, zgodnie z art. 7.1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ zwrócił uwagę, że w oparciu o art. 155 kpa można dokonać zmiany w zakresie parametrów technicznych budynku, w niniejszym przypadku będzie to natomiast nowa inwestycja na nowo powstałej działce, wymagająca przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania nowej decyzji. Organ wskazał, że na nowo powstałą działkę należy złożyć wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. T. – S. i A. S. Podnieśli w nim, że po uprawomocnieniu decyzji z dnia [...] marca 2014r. w dniu [...] kwietnia 2014r. działka nr [...] uległa z inicjatywy Wójta Gminy podziałowi na działki nr [...],[...] i [...]. Działki [...] i [...] odwołujący się przekazali nieodpłatnie na powiększenie drogi gminnej – działki nr [...]. Następnie, odwołujący się dokonali podziału działki nr [...] (powstałej z podziału działki [...]) na działki [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...].

Skarżący podnieśli, że wniosek o zmianę decyzji w zakresie zmiany numeru działki z [...] na działkę [...] powodowany jest tym, że z mapy dołączonej do warunków zabudowy wynika, że to właśnie na działce [...] miał być usytuowany budynek mieszkalny jednorodzinny określony w decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym odwołujący się wnieśli o przeniesienie decyzji tylko na jedną działkę [...] powstałą z podziału działki [...] wcześniej [...]. Jak wskazali odwołujący się, teren, na którym miałby powstać budynek nie uległ zmianie, zmienił się tylko numer działki, której nadal są właścicielami.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak stwierdził organ odwoławczy, wskazując na przesłanki konieczne dla zmiany lub uchylenia decyzji na mocy której strona nabyła prawo na mocy art. 155 kpa, zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". W ocenie organu dla rozstrzygnięcia o zasadności wniosku o zmianę decyzji w zakresie zmiany numeru działki - z dz. nr ew. [...] na [...], decydujące znaczenie ma określenie, czy żądanie mieści się w granicach "sprawy administracyjnej" rozstrzygniętej pierwotną decyzją. Powołując się na orzecznictwo NSA Kolegium podniosło, że o tożsamości sprawy należy mówić rozważając kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej

Organ odwoławczy podniósł, że z treści decyzji o warunkach zabudowy objętej wnioskiem oraz załącznika do przedmiotowej decyzji wynika, że działka nr [...] objęta działaniem inwestycyjnym jest działką, na której ma powstać siedlisko związane z gospodarstwem odwołujących się. Jak wynika z załącznika do decyzji "Do analizy urbanistycznej wyznaczono obszar w odległości trzykrotnej szerokości frontu analizowanej działki nr [...] wyznaczony promieniem od środka działki. Analizie poddano te działki, na których znajdowała się zabudowa, oraz zabudowa ta mieściła się w obszarze wyznaczonym do analizy". Kolegium wskazało również, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości G., gmina B., wpisanej w księdze wieczystej [...] stanowiącej własność w udziale 2/10 części A. S. i w udziale 8/10 części K. M. T.-S., oznaczonej jako działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 2,6903 ha na działki: nr [...] o powierzchni 0,0050 ha, nr [...] o powierzchni 0,0043 ha oraz nr [...] o powierzchni 2,6810 ha. Celem podziału było wydzielenie działek z przeznaczeniem na powiększenie sąsiedniej nieruchomości, oznaczonej nr ew. [...] - droga. Kolegium zwróciło uwagę, że do dokonanego podziału doszło przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym warunki zabudowy zostały ustalone na nieistniejącą już działkę [...]. W dalszej konsekwencji działka [...] uległa kolejnemu podziałowi na działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], którego dokonano w grudniu 2015 r.

Tym samym, jak wskazał organ odwoławczy, w momencie wydawania przez organ pierwszej instancji w dniu [...] marca 2014 r. decyzji o warunkach zabudowy, nie istniała działka o nr [...], której dotyczy wniosek o zmianę pierwotnej decyzji, co świadczy o tym, że żądanie odwołujących się nie mieści się w granicach "sprawy administracyjnej" rozstrzygniętej pierwotną decyzją.

SKO podniosło, że działka nr [...] charakteryzuje się innymi parametrami niż działka nr [...] - nie obejmuje tego samego terenu, w tych samych granicach i o tej samej powierzchni, który obejmowała działka nr [...]. Zmianie uległ zatem teren inwestycji, a tym samym wielkość obszaru analizy urbanistycznej, którego zasięg ustalany jest w oparciu o dane dotyczące parametrów działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (szerokość frontu działki). Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że pomiędzy przedmiotem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2014 r. a postępowaniem zainicjowanym wnioskiem o zmianę decyzji nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy uzasadniająca dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa. Oznacza to, że w celu uzyskania warunków zabudowy dla działki nr [...] wnioskodawcy powinni wystąpić o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy w aktualnych jej granicach a nie wnioskować o zmianę dotychczasowej decyzji ostatecznej.

Kolegium zwróciło także uwagę na uchybienie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji polegające na braku w aktach sprawy dowodu doręczenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. K. T.-S. Z uwagi jednak na dopuszczalność odwołania wniesionego przez K. T.-S., uchybienie to, w ocenie SKO, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę na decyzję SKO złożyli K. T. – S. i A. S. Skarżący powtórzyli argumenty zawarte w treści odwołania. Podnieśli, że odmowa zmiany decyzji o warunkach zabudowy jest dla nich tym bardziej krzywdząca, iż pierwszy podział działki [...] został dokonany na prośbę Wójta Gminy, a dwie działki powstałe z tego podziału zostały przekazane na rzecz Gminy ze na poszerzenie drogi gminnej. Skarżący wskazali, że są właścicielami działki, na której miałby powstać budynek, zmiana dotyczy tylko numeru działki, nie natomiast jej terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Jak wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że kontrola dokonywana przez Sąd podczas badania okoliczności sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w toku prowadzonego postępowania organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja administracyjna może bowiem zostać uchylona jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, zgodnie z art.134 § 1 P.p.s.a, rozpoznając sprawę, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając przedmiotową sprawę w ramach wskazanych powyżej zasad, Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie dopuścił się naruszenia prawa, które uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W sprawie niniejszej kontroli podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...], którą Wójt Gminy odmówił, po rozpoznaniu wniosku skarżących, zmiany decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym oraz garażem w bryle budynku, budowie szczelnego okresowo wybieralnego zbiornika-szamba w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w miejscowości G., gm. B.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] lipca 2016r. skarżący złożyli do organu pierwszej instancji wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2014 r. w zakresie obejmującym zmianę numeru działki z [...] na działkę [...], położoną w miejscowości G., gm. B.

Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej uregulowane zostało w art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Dopuszczalności trybu, o którym mowa w art. 155 kpa poświęcona została uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09. W uchwale tej NSA szeroko wypowiedział się na temat wzruszenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, podnosząc, iż tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz stosowany być może wobec decyzji niewadliwych lecz także wobec tych, które obarczone są wadami niekwalifikowanymi. Zastosowanie trybu z art. 155 kpa wymaga łącznego spełnienia wszystkich wprost wymienionych w tym przepisie przesłanek: wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie decyzji, na mocy której nabyła ona prawo, brak sprzeczności uchylenia lub zmiany z przepisami szczególnymi oraz interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem lub zmianą decyzji.

Jak wskazał NSA w uchwale II GPS 2/09 w orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, postępowanie bowiem w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Dla zastosowania zatem wspomnianego trybu, o którym mowa w art. 155 kpa, niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym oznacza tożsamość zarówno podmiotową i przedmiotową, co ma miejsce w sytuacji, w której treść tych samych prawa praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujący tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej. Zatem, jak wskazał NSA w przywoływanej uchwale, w literaturze i orzecznictwie ustalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Dla uznania tożsamości sprawy znaczenie ma jedynie tożsamość faktów prawnie istotnych, rozbieżność w tym zakresie decyduje o powstaniu nowej sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia na nowo. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

O tożsamości sprawy można mówić zatem, gdy w sprawie występują te same podmioty, przedmiotem rozstrzygnięcia są tożsame pod względem treści prawa lub obowiązki, stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów, stan prawny natomiast jest niezmienny lub ciągły.

Przenosząc powyższe kwestie grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że jak wynika z akt administracyjnych, skarżący, wnioskiem z dnia [...] maja 2013r. zwrócili się do organu o wydanie decyzji zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego na działce o nr ewid. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2014r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji na działce nr [...] w miejscowości G., gm. B.

Jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647 – "u.p.z.p.") w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż inwestycje celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i muszą być spełnione łącznie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazać należy również, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. (nr [...]) – wydaną przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] – nastąpił podział nieruchomości o nr ewid. [...] o powierzchni 2,6903 na nieruchomości oznaczone numerami: [...] (o pow. 0,0050 ha), [...] (o pow. 0,0043 ha) oraz [...] (o pow. 2,6810 ha). Nieruchomości o numerach [...] i [...] przekazane zostały na rzecz Gminy, celem poszerzenia drogi gminnej. W grudniu 2015r. nastąpił natomiast dalszy podział nieruchomości o nr [...] na nieruchomości o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Zgodnie z twierdzeniem skarżących, projektowana inwestycja znajdować miała się na terenie działki oznaczonej w wyniku wydania decyzji podziałowej numerem [...]. Zwrócić uwagę należy, że decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, natomiast nie określa szczegółowego usytuowania planowanego obiektu w terenie, to bowiem stanowi element projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Linie rozgraniczające teren inwestycji stanowiącej przedmiot decyzji o warunkach zabudowy określone zostały na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do tej decyzji. W związku z powyższym nie może odnieść skutku argument skarżących, że projektowany budynek posadowiony miał zostać na terenie obecnie istniejącej działki nr [...], bowiem ostateczne jego usytuowanie zawiera projekt budowlany.

Wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy wraz z załącznikami określona została dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 2,6903 ha, analiza do decyzji o warunkach zabudowy, stanowiąca załącznik do ww. decyzji również wykonana została na potrzeby konkretnie określonej nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. Przed wszystkim, co wprost wynika z przedmiotowej analizy, wyznaczono do niej obszar w odległości trzykrotnej szerokości frontu analizowanej działki nr [...], wyznaczony promieniem do środka działki. Podstawą takiego działania jest treść § 3 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), z którego wynika, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei z ust. 2 stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W sprawie niniejszej zwrócić uwagę należy, że powierzchnie działek nr [...] i nr [...] znacznie się od siebie różnią, pierwsza ma bowiem 2,6903 ha, druga natomiast 0,3285 ha (wg innego źródła w aktach sprawy 0,3715 ha). Oznacza to, że brany dotychczas pod uwagę obszar analizowany dla działki nr [...] znacznie różniłby się od obszaru analizowanego, który zostałby wzięty pod uwagę dla działki [...]. Oznacza to modyfikację decyzji w zakresie, który nie obejmuje dyspozycji art. 155 kpa, bowiem nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy co do prawnie istotnych elementów. Decyzja o warunkach zabudowy i stanowiące jej cześć załączniki, graficzny i tekstowy obfitują w szczegóły dotyczące konkretnej nieruchomości, o konkretnej powierzchni i specyficznych parametrach. Wycinek tej nieruchomości, stanowiący jedynie jej fragment, posiada cechy różniące go od całości z której został wyodrębniony w sposób znaczny. Powyższe oznacza, że dla nowo powstałej nieruchomości gruntowej winny zostać ustalone nowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczy ona bowiem innej działki. Zmiana decyzji natomiast nie może ograniczyć się jedynie do zmiany numeru działki z [...] na [...], ale zmiana musi zostać dokonana także w zakresie całej analizy urbanistycznej, co oznacza przekroczenie granic sprawy administracyjnej, a tym samym wyklucza możliwość zmiany decyzji w trybie określonym w art. 155 kpa. O odrębności sprawy administracyjnej decyduje w przedmiotowym przypadku rodzaj terenu, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że odmowa zmiany w trybie art. 155 K.p.a. pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wiaty jest zgodna z prawem. Odmowa zmiany decyzji nie pozbawia skarżących możliwości uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], co wymaga złożenia odrębnego wniosku.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.