VII SA/Wa 1379/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-02-18	
Data wpływu	2014-07-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bogusław Cieśla
Ewa Machlejd /sprawozdawca/
Justyna Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo
Zabytki	
Sygn. powiązane	II OSK 1659/15	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568;  art. 45 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego skargę oddala	
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją [...] z dnia [...] maja 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. Sp. k. z dnia [...] listopada 2013 r" (data wpływu: [...].11.2013 r.), od decyzji [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] października 2013 r" zobowiązującej Spółkę do doprowadzenia zabytku - historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Szpitala D. w W. do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie nośnika reklamowego wraz z metalową konstrukcją nośną i oświetleniem, usytuowanego w narożniku ulic N. i C., na terenie działki ew. nr [...] z obrębu[...], w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia ll lipca 2013 r. Stołeczny Konserwator Zabytków zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zakresie oceny zgodności z wydanymi pozwoleniami umieszczenia na zabytku reklam, urządzeń technicznych i napisów w miejscu - Szpital K. , zlokalizowanym przy ul. L. w W. W dniu 25 lipca 2013 r., zostały przeprowadzone oględziny ww. nieruchomości, w czasie których stwierdzono, że na terenie szpitala w narożniku od ul. C. i No. znajduje się nośnik reklamowy z prętów konstrukcji metalowej wraz z siatką reklamową i oświetleniem halogenowym.

Pismem z dnia 26 lipca 2013 r., [...] Konserwator Zabytków zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nośnika reklamowego usytuowanego na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] u zbiegu ul. N. i C..

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., [...] Konserwator Zabytków zobowiązał B. Sp. z o.o. Sp. k. do doprowadzenia zabytku - historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Szpitala D. w W. do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie nośnika reklamowego wraz z metalową konstrukcją nośną i oświetleniem, usytuowanego w narożniku ulic N. i C., na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że umieszczenie na terenie zabytkowego obszaru wielkogabarytowego nośnika reklamowego, wpływa negatywnie na walory historyczne i zabytkowe i powoduje istotną niekorzystną zmianę wyglądu tego zabytku.

Z akt postępowania wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy umieściła B. Sp. z o.o. Sp. k., władająca terenem na podstawie umowy najmu z dnia 16 maja 2011 r. oraz aneksem do tej umowy z dnia 20 listopada 2012 r. Podmiot zobowiązany do usunięcia nośnika został zatem prawidłowo określony.

Odnosząc się do merytorycznego aspektu sprawy organ stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest dość lakoniczne, jednakże organ odwoławczy dysponuje materiałami wystarczającymi dla dokonania oceny rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Z decyzji o wpisie do rejestru zabytków zespołu budowlanego i układu urbanistycznego wynika, że budowę szpitala rozpoczęto w 1891 r., a już w roku 1901 oddano do użytku wszystkie budynki wzniesione w systemie pawilonowym według projektów J. P. D.. Budynki zostały rozplanowane na dwóch placach dawnego Folwarku Ś., oddzielonych ul. Ż., ob. L.. Na pierwszym placu, prostokątnym, ograniczonym ulicami: Chałubińskiemu, Oczki, Lindleya i Nowogrodzką, zostały wybudowane następujące obiekty: Dom Administracji, po bokach kościół katolicki i cerkiew, 6 jednolitych pawilonów dla chorych, gmach kliniki uniwersyteckiej oraz zabudowania gospodarcze, a także wyznaczono teren stanowiący rezerwę pod ewentualną rozbudowę. W narożniku ul. O. i C. wzniesiono gmach Instytutu Anatomo- Patologicznego, jedyny zaprojektowany przez innego architekta – A. J.. Na drugim placu, trójkątnym, otoczonym ceglanym murem, ograniczonym ulicami: K., N. i S., wzniesiono Instytut Położniczy, Dom Wychowawczy dla Dzieci i Dorastających, główny Dom Wychowawczy, barak dla dzieci zakaźnie chorych, lodownię i domek dla stróża. Podczas II wojny światowej niektóre pawilony zostały uszkodzone, najbardziej ucierpiał Dom Administracji, w miejsce którego w latach 1950-1956 został wybudowany duży socrealistyczny gmach, z monumentalną kolumnadą w fasadzie, według projektu architekta W. B.. Kompleks szpitalny od XIX w, praktycznie nie zmienił swoich granic oraz posiada czytelny układ urbanistyczny. Oś założenia tworzy szeroka aleja szpitalna, Obszar położony bliżej ul. C. jest zabudowany obiektami wzniesionymi w różnym czasie, najstarsze pochodzą z przełomu XIX i XX w., charakteryzują się neogotycką stylistyką elewacji. Pawilony dla chorych, zrealizowane na wydłużonym planie, posiadają rozczłonkowaną ryzalitami bryłę, ze schodkowymi szczytami oraz elewacjami tynkowanymi z ceglanymi opaskami wokół otworów okiennych i drzwiowych. Pierwotne formy zachowały także zabudowania gospodarcze. Stylistycznie odróżnia się budynek Instytutu Anatomo-Patologiczncgo, zachowany po zniszczeniach wojennych w dotychczasowej skali, jednak w miejsce bogatych dekoracji elewacje obłożono kamienną okładziną. Na przeciwległym krańcu teren, u zbiegu ul. N. i L., znajduje się kościół D., zachowany w swym pierwotnym kształcie. Zespól zabudowań jest przykładem jednorodnie stylistycznej zabudowy użyteczności publicznej, o wysokiej wartości artystycznej oraz historycznej, jako świadectwo rozwoju opieki zdrowotnej i nowoczesnego ówcześnie podejścia do rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych. Powyżej opisane fakty potwierdzają powszechnie dostępne mapy (m.in. fotoplan W. z 1939 r., dostępny w Internecie) oraz fotografie.

Wprowadzenie na teren zabytkowego zespołu wolnostojącego nośnika o dużych rozmiarach, powoduje negatywną zmianę wyglądu tego zabytku. Element ten, całkowicie obcy historycznej architekturze, zaburza ukształtowany układ przestrzenny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. Sp. z o.o. Sp. k. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej zarzucając zaskarż onej decyzji:

1. naruszenie przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez skierowanie decyzji do Skarżącego, mimo że nie jest on właścicielem, posiadaczem ani inwestorem urządzenia i wobec tego nie jest stroną postępowania,

2. naruszenie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do stanu poprzedniego, mimo że inwestycja nie została zrealizowana na zabytku,

3. naruszenie przepisu art. 7, art. 77 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia na twierdzeniach organu pierwszej instancji oraz uzasadnienie decyzji poprzez przytoczenie okoliczności które nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy,

4. naruszenie przepisu art. 8, art. 11, art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady przekonywania oraz zasady dwuinstancyjności

Skarżąca podniosła, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowy nośnik reklamowy umieściła spółka B, Sp. z o.o. Sp. k, władająca terenem na podstawie umowy najmu z dnia 16 maja 2011 roku oraz aneksem do tej umowy z dnia 20 listopada 2012 roku. Skarżący wskazuje, iż ustalenia organu odwoławczego w tym przedmiocie są błędne. Przede wszystkim nieprawdziwa jest informacja, iż Skarżąca spółka dokonała instalacji spornego urządzenia. Inwestorem, który umieścił urządzenie reklamowego była spółka M. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, która następnie wynajęła przedmiotową inwestycję Skarżącemu. Następnie, na skutek zawarcia umowy z dnia 10 grudnia 2012 roku, Skarżący oddał w podnajem część nieruchomości w celu posadowienia nośnika reklamowego spółce B. Sp. z o.o., na skutek czego Skarżący utracił prawo do realizacji inwestycji na tym terenie. Wobec powyższego, decyzje organu pierwszej i drugiej Instancji skierowane zostały do niewłaściwego podmiotu.

Skarżąca zarzuciła, że organ drugiej instancji nie przeprowadził w sprawie ponownego postępowania dowodowego, a oparł rozstrzygniecie jedynie na stanie faktycznym przedstawionym przez [...] Konserwatora Zabytków i uzasadnieniu wydanej przez niego decyzji, pomimo iż między wydaniem decyzji przez organ I instancji ([...] październik 2013 roku) a wydaniem decyzji przez organ II instancji ([...] maj 2014 roku) minęło ponad 7 miesięcy. Stanowi to naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej przepisem art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, na mocy którego organ II instancji zobligowany jest do przeprowadzenia ponownie merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej zdaniem Skarżącego, w niniejszej sprawie nie występuje naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami bowiem działka na której znajduje się urządzenie reklamowe nie została wpisana do rejestru zabytków. Działka ta jedynie znajduje się w układzie urbanistycznym, wobec czego przedmiotem ochrony są założenia i układ przestrzenny, określona kompozycja, struktura i rozmieszczenia poszczególnych budynków. Inwestycja stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania w żaden sposób nie wpływa na ww. cechy układu urbanistycznego

Zdaniem Skarżącego, urządzenie nie wpływa negatywnie na układ przestrzenny otoczenia. Urządzenie reklamowe widoczne jest od ulicy C. oraz ulicy N. i nie powoduje zmiany wyglądu otoczenia, gdyż znajduje się wśród innych nośników reklamowych zainstalowanych na ogrodzeniu działki. Skarżący podkreślił, iż urządzenie reklamowe nie powoduje negatywnego odbioru obiektów wpisanych do rejestru zabytków znajdujących się na działce, gdyż budynki te - znajdują się za ogrodzeniem I nie są widoczne dla odbiorców zainstalowanej reklamy. Urządzenie nie stanowi, jak stwierdził organ odwoławczy, elementu całkowicie obcego historycznie, gdyż treść reklamy jest widoczna jedynie od strony centrum miasta, czyli w obszarze na którym nośnik reklamowy jest elementem wpisującym się w otoczenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Sz. U. nr 153 poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak [...] z dnia [...] maja 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] zobowiązującą spółkę B. Sp. z o.o. Sp. k do doprowadzenia zabytku – układu historycznego, układu urbanistycznego i zespołu budowlanego szpitala D. w W. do poprzedniego stanu poprzez usuniecie nośnika reklamowego wraz z konstrukcją nośną i oświetleniem, usytuowanego na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w terminie dwóch miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Dokonując kontroli legalności w/w decyzji w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podnoszonych w skardze, a dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa), a także przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postepowania dowodowego, a także naruszenia przepisów art. 8, art. 11 poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady przekonywania.

Zarzuty powyższe nie znajdują potwierdzenia, bowiem organ odwoławczy przeanalizował materiał dowodowy znajdujący się w aktach i odniósł się do podniesionych w odwołaniu Spółki B. Sp. z o.o. Sp. k zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Skarżący podnosił, w odwołaniu w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 45 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami twierdząc, że inwestycja nie została zrealizowana na zabytku. Odwołująca się wskazywała, że organ nie przeprowadził wizji lokalnej co było niezbędne dla ustalenia rzekomego negatywnego wpływu inwestycji na układ urbanistyczny.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wskazał, że oględziny zostały przeprowadzone 25 lipca 2013 r. w obecności przedstawiciela Szpitala D.. Sporządzono protokół z kontroli i załączono do akt materiał zdjęciowy. Organ wskazał, że z akt wynika iż przedmiotowy nośnik umieściła B. Sp. z o.o. Sp. k władająca terenem na podstawie umowy najmu z dnia 16 maja 2011 r, oraz aneksu do umowy z dnia 20 listopada 2012r. zatem podmiot zobowiązany do usunięcia nośnika został prawidłowo określony.

Ustalenia organu odwoławczego na dzień wydania decyzji [...] maja 2014 r. w świetle dokumentów znajdujących się w aktach organu I instancji należy uznać za prawidłowe.

Z umowy nr [...] zawartej [...] maja 2011r. miedzy Szpitalem Klinicznym D.Centrum Leczenia Obrażeń wynika, że M. sp. z o.o. z siedzibą w W. zawarła umowę najmu na okres 5 lat począwszy od dnia 1 lipca 2011r. przedmiotowej nieruchomości celem posadowienia nośnika reklamowego. W związku z zawarciem w dniu 7 listopada 2012 r pomiędzy M. sp. z o.o. z siedzibą w W. a B. Sp. z o.o. Sp. k z siedzibą w W. umowy cesji obejmującej swym przedmiotem prawa i obowiązki wynikające z umowy najmu z dnia [...] maja 2011r. nr [...] stroną aneksu do tej umowy z dnia [...] listopada 2012r. była skarżąca. Prawidłowo więc organy ustaliły adresata decyzji jako podmiot, który przejął w drodze cesji prawa i obowiązki najmu części nieruchomości, wynajętej dla umieszczenia nośnika reklamowego i na której został on posadowiony. Umowa podnajmu, na którą skarżąca powołuje się w skardze zawarta 10 grudnia 2012r. dotycząca podnajmu części nieruchomości położonej w W. przy ul. N. (działka nr [...]) na rzecz B. Sp. z o.o. Sp. k w W. nie była znana organowi odwoławczemu, bowiem została dołączona już po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2014 r. przy piśmie informacyjnym dostarczonym [...] maja 2014 r a nadanym pocztą w tym dniu, zaś otrzymanym przez organ odwoławczy [...] czerwca 2014 r. W świetle powyższych ustaleń sąd uznał za bezzasadne zarzuty skargi, odnoszące się do braku właściwych ustaleń faktycznych i wadliwego ustalenia adresata decyzji.

Podstawą materialonprawną zaskarżonej decyzji jest art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 96 ust 2 z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów art. 45 ust 1 w/w ustawy jest prawidłowa, bowiem celem przepisu jest usuniecie efektów działań podejmowanych bez pozwolenia konserwatorskiego, które powoduje uszczerbek dla wartości obiektu lub obszaru chronionego z konserwatorskiego punktu widzenia.

Sąd podziela stanowisko organu, że przedmiotem ochrony w niniejszej sprawie jest historyczny układ urbanistyczny i zespół budowlany wpisany do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...], z dnia [...] marca 2009 r. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, zgodnie natomiast z punktem 13, przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Z zacytowanych definicji ustawowych wynika, że w ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji. W związku z tym realizacja wielkogabarytowego, wolnostojącego nośnika reklamowego na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków - na terenie [...] - [...] Konserwatora Zabytków, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami.

Przedmiotem ochrony w tym przypadku nie jest działka na której został posadowiony obiekt reklamowany ale układ przestrzenny stanowiący wartość jako całość, jak również w poszczególnych elementach chroniony z konserwatorskiego punktu widzenia.

Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.