Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem K. a Wojewodą M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. o przyznanie świadczenia wychowawczego postanawia: wskazać Wojewodę M. jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent K. we wniosku z dnia 25 listopada 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Wojewodą [...] przez wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent K. wskazał, że w dniu 1 lipca 2019 r. M. W. złożyła do tego organu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – N. W. W rubryce "Dane członków twojej rodziny przebywających za granicą" wpisała K. W. We wniosku nie podano takich danych jak: numer PESEL, kraj przebywania członka/członków rodziny za granicą, w tym współmałżonka lub drugiego rodzica dziecka/dzieci wraz z adresem zamieszkania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, okresu pobytu, nazwy i adresu pracodawcy lub miejsca prowadzenia działalności gospodarczej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 18 lipca 2019 r. organ wezwał M. W. do udzielenia niezbędnych informacji dotyczących sytuacji rodzinnej i dochodowej rodziny, koniecznych do ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z pobytem członka rodziny poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Prezydent K., mając na uwadze zawarte w odpowiedzi na ww. wezwanie, oświadczenie M. W. wskazujące, że członek jej rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w N., a więc w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazał wniosek wraz z pozostałymi dokumentami zgromadzonymi w sprawie Wojewodzie [...], uznając organ ten za właściwy w sprawie. Wojewoda [...] pismem z dnia 18 października 2019r. poinformował Prezydenta K., że w oparciu o przekazane dokumenty brak jest podstaw do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz zwrócił Prezydentowi K. wniosek M. W.

W ocenie Prezydenta K. z treści wniosku oraz oświadczenia M. W. złożonego w toku postępowania wynika wprost, że członek jej rodziny mieszka na terenie N. i istnieją - wbrew twierdzeniom Wojewody [...] - podstawy do ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wnioskodawca stwierdził, że z uwagi na przebywanie członka rodziny zainteresowanej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organem właściwym od momentu przekazania wniosku wraz z dokumentami jest Wojewoda [...] i to on ma obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ten nie powinien ograniczać się wyłącznie do czynności zmierzających do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prezydent wyjaśnił, że z przekazanych dokumentów nie wynika, aby Wojewoda wszczął jakiekolwiek postępowanie lub podjął inne czynności celem dokonania ustaleń dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Istota przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i związana z tymi przepisami właściwość organów podyktowana jest również tym, że Prezydent K. nie posiada narzędzi umożliwiających ustalenie danych potrzebnych do zweryfikowania informacji podanych przez stronę bądź też ich uzupełnienia. Wnioskodawca wskazał, że podążanie za argumentacją Wojewody może w konsekwencji doprowadzić do pozostawienia bez rozpoznania wniosku osoby, której świadczenie może przysługiwać. Prezydent zwrócił przy tym uwagę, że przytoczona argumentacja wzmacnia tezę o braku pozorności sporu o właściwość przedstawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia. Organ wskazał także, że niezależnie od powyższego, z chwilą przekazania sprawy przez organ właściwy, tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta, wojewoda przejmuje wszelkie obowiązki związane z prowadzeniem sprawy. Treść obowiązujących przepisów prawa nie nasuwa wątpliwości, że w przedstawionym stanie faktycznym, na obecnym etapie postępowania, organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewoda [...], który nie ustalił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a jedynie wówczas uprawniony byłby do przekazania sprawy organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] w piśmie z dnia 2 stycznia 2020r. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego w sprawie. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom przedstawionym przez wnioskodawcę dokumenty sprawy nie potwierdzają w sposób bezsporny pobytu członka rodziny w N. Informacja, iż ktoś przebywa w bliżej nie określonym miejscu w N. od 31 maja 2019 r., bez podania dokładnego adresu, nie jest wystarczająca do zweryfikowania charakteru oraz okresów pobytu ani przez Wojewodę, ani tym bardziej przez instytucje zagraniczne. Organ podkreślił, że przyjęcie stanowiska wskazanego przez Prezydenta Miasta K. byłoby niekorzystne dla strony, gdyż wymuszałoby wszczęcie przez Wojewodę [...] postępowania wyjaśniającego, skierowanie, mimo braku wystarczających danych, zapytania do instytucji zagranicznej i przedłużenie czasu rozpatrzenia wniosku, do czasu jej uzyskania. Oznacza to przedłużenie czasu załatwienia sprawy o co najmniej kilka miesięcy. W przypadku, gdy nie da się ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest organ gminy. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na wniosek - podważając pogląd, iż postępowanie Wojewody może doprowadzić do sytuacji skutkującej pozostawieniem wniosku bez rozpoznania - wskazano, że jeżeli wojewoda nie ustali, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku pozostaje gmina, która rozpatruje w takim przypadku wniosek w oparciu o przepisy krajowe. Wojewoda odniósł się także do treści powoływanych przez Prezydenta postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętych w podobnych stanach faktycznych i wyjaśnił, że wskazane postanowienia generalnie potwierdzają stanowisko prezentowane przez Wojewodę [...], zaś część postanowień przywołanych przez Prezydenta Miasta K. wydana została w innych okolicznościach niż stan faktyczny będący przedmiotem wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), przywoływanej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem Prezydenta Miasta K. ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wojewodą [...], w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie świadczenia wychowawczego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

Przystępując do rozpoznania sporu zawisłego w niniejszej sprawie podać należy, iż stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa 500+", w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2 tejże ustawy, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy 500+ stanowi natomiast, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka.

Powyższa regulacja jasno wskazuje na dwa aspekty, które mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu. Pierwszym jest określenie okoliczności, których wystąpienie powoduje, że organ właściwy w sprawie, a więc organ, o którym mowa w art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2 ustawy 500+, przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Przepis art. 16 ust. 1 ww. ustawy mówi o "przebywaniu" osoby wskazanej w art. 4 ust. 2 tejże ustawy, lub członka jej rodziny "w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Wiedzę o fakcie przebywania osoby uprawnionej do świadczeń lub członka jej rodziny w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ co do zasady winien powziąć z treści wniosku lub dokumentów do niego dołączonych. Drugą znamienną okolicznością, którą należy wyprowadzić z brzmienia ww. przepisu jest to, że "przekazanie wniosku wraz z dokumentami wojewodzie" czyni wojewodę organem właściwym do dalszego prowadzenia sprawy. Oznacza to, że organ ten posiada kompetencje do podejmowania w sprawie wszelkich czynności procesowych zmierzających do załatwienia owej sprawy, w tym podejmowania czynności mających ustalić, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia. Tak długo jak organ ten nie dokonana ustaleń wskazujących, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania, będzie organem właściwym w sprawie i do niego będzie należała kompetencja wydania decyzji w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego.

Powyższe uwagi, po przeniesieniu na grunt niniejszej sprawy, prowadzą do konstatacji, że Prezydent K. badając treść wniosku M. W. z dnia 1 lipca 2019r. uzyskał informacje, że członek jej rodziny przebywa poza granicami kraju. Wyjaśniając w toku postępowania sytuację rodzinną i dochodową wnioskodawczyni organ dodatkowo potwierdził, że członek jej rodziny – K. W. od dnia 31 maja 2019r. przebywa w N. i jest to kraj jego pracy lub działalności gospodarczej. Okoliczności te wyrażnie wskazują, że członek rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze przybywa w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Trafnie zatem argumentuje Prezydent K., że powyższe okoliczności wypełniają dyspozycję art. 16 ust. 1 ustawy 500+, obligując ten organ do przekazania wniosku M. W. Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu w sprawie.

Ustalenie, że członek rodziny M. W. przybywa w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wynika jednoznacznie z oświadczenia wnioskodawczyni, złożonego w warunkach art. 13 ust. 2a ustawy 500+, a jednocześnie w sprawie brak jest okoliczności podważających owo ustalenie. Niezależnie od tego nie można także podzielić poglądu Wojewody [...] o istnieniu pewnego minimalnego wymogu skonkretyzowania wniosku o świadczenie wychowawcze, chociażby w zakresie informacji adresowych o miejscu pobytu członku rodziny osoby ubiegającej się o owe świadczenie. Przepis art. 13 ust. 3 pkt 3) ustawy 500+, określając jakie dane winien zawierać wniosek o świadczenie wychowawcze w odniesieniu do "innych osób (...) jeżeli w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego", nie wskazuje na konieczność podania szczegółowych danych owych osób, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do danych osoby występującej o przyznanie świadczenia wychowawczego i dzieci, na które świadczenie wychowawcze ma być przyznane (art. 13 ust. 3 pkt 1) i 2) ustawy 500+). W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...] o niewystarczającym poziomie ustalenia okoliczności, które przemawiają za koniecznością zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy 500+.

Rzecz jasna nie można wykluczyć, że podjęte przez Wojewodę czynności wyjaśniające doprowadzą do ustalenia, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia, wówczas organ ten winien przekazać sprawę organowi gminy, jako właściwemu na zasadach ogólnych. Podstawę przekazania sprawy będzie wówczas stanowił art. 16 ust. 8 pkt 1 ustawy 500+. Póki co takie okoliczności nie występują, a to sprawia, że Wojewoda [...] jest organem właściwym w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.