Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 158/17 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od P.P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 158/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał DIAS-a do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego P.P. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), dalej jako "PwKAS". Zaznaczył on przy tym, że w maju 2017 r. otrzymał propozycję pracy będącą w jego ocenie w istocie decyzją o zwolnieniu jej ze służby, gdyż każda jego decyzja w stosunku do tej propozycji, tj. zarówno jej przyjęcie jak i ewentualne nieprzyjęcie, skutkowała w efekcie zwolnieniem go ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Skarżący podniósł, że działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym został zmuszony do przyjęcia tej propozycji, niemniej w dalszym ciągu kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia nowych warunków służby.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji obszernie przedstawił regulacje prawne dotyczące reformy administracji skarbowej w aspekcie związanych z tą reformą zmian w stosunkach służbowych funkcjonariuszy i stosunkach pracowniczych. Wskazał, że złożenie funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego. Określenie tych przyczyn nie może zdaniem WSA sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariuszy pełniących służbę do dnia 31 sierpnia 2017 r. stanowią art. 169 ust. 4 oraz art. 170 ust. 3 PwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r .o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 768), dalej jako "ustawa o KAS".

Reasumując w ocenie WSA organ był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co skutkowało uwzględnieniem skargi. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm, jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł DIAS, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 276 ust. 2 i ust. 6 ustawy o KAS poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny,

b. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji,

c. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do wydania takiego rozstrzygnięcia,

d. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona,

e. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez WSA, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy;

2. przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 170 ust. 1 i ust 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS, w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Trafne bowiem okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie podważenia właściwości sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. To z kolei prowadzić musiało do wniosku, że skierowana do WSA w Gdańsku skarga P.P., podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Na wstępie wskazać wypadnie, że pojawiające się wcześniejsze wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania PwKAS w podobnych sprawach, zostały w zasadniczej mierze rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Jednym z takich rozwiązań jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracowniczy regulowany przepisami prawa pracy. Przekształcenie to następuje w wyniku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej akceptacji przez funkcjonariusza. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie bowiem skarżący otrzymał od organu propozycję zatrudnienia zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 PwKAS, którą zaakceptował. Powyższa propozycja nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., lecz jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym prawa oraz obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane. Czynność ta nie wywołuje bowiem samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Dla powstania owych skutków konieczna jest reakcja ze strony podmiotu, któremu taka propozycja została złożona, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. Jednocześnie w powyższym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, dlatego też nie znajduje tutaj zastosowania przepis art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji, o czym stanowi art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w powołanej na wstępie uchwale, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zajęte w tej uchwale, a tym samym jest związany jej treścią (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

W świetle powyższego, skoro dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy poprzez przyjęcie przez niego propozycji pracy, co skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby, to złożona przez niego skarga była niedopuszczalna. W takiej bowiem sytuacji wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1040/18).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącego skutków błędnego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych, w szczególności wobec podjęcia uchwały w sprawie I OPS 1/19 już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.