II SA/Ol 500/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-09-08	
Data wpływu	2015-06-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Alicja Jaszczak-Sikora
Katarzyna Matczak
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 105 § 1, 138 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015r. sprawy ze skargi I.M., M. Cz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę.	
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 2 stycznia 2015r. M. C. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB") o wydanie pozwolenia na użytkowanie nieruchomości położonej przy ul. "[...]" w O. Podniósł, że budynek powstał w 1991r. i zastosowanie w sprawie mają przepisy prawa budowlanego z 1974r., w szczególności art. 37-40 i art. 42-42b. Poinformował organ, że cofa pełnomocnictwo do reprezentowania w sprawie legalizacji przedmiotowego budynku. Wezwał organ do podania, jakich jeszcze potrzebuje dokumentów lub ekspertyz w celu wydania zezwolenia na użytkowanie.

Decyzją z dnia "[...]" PINB odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie wnioskowanej nieruchomości. W uzasadnieniu podał, że prowadzi postępowanie administracyjne w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r.

w przedmiocie wykonania garażu z nadbudową przy ul. "[...]" w O., dlatego brak jest podstaw do udzielenia pozwolenia na użytkowanie tej nieruchomości. Wskazał, że dostarczone dokumenty nie dają podstaw do uznania na tym etapie obiektu, bez ustalenia na jakie cele ma być przeznaczony. Poinformowano wnioskodawcę, że dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie ewentualnej legalizacji, inwestor będzie miał możliwość złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

M. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że jego pismo z dnia 2 stycznia 2015r. stanowiło ponowienie prośby złożonej jesienią 2013r. Zarzucił, że PINB od ponad roku prowadzi postępowanie w sprawie. Zażądał zastosowania art. 37 i 38 k.p.a. oraz wydanie lub nakazanie wydania zezwolenia na użytkowanie wymienionego budynku. Podkreślił że budynek nabył w drodze spadku po ojcu, który przez 25 lat go zamieszkiwał. Budynek położony jest na osiedlu domów jednorodzinnych i posiada wszystkie niezbędne media. Odwołujący zakwestionował też zastosowanie w sprawie przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że samowola powstała w latach 1990-1991. Stwierdził, że dostarczył PINB wymagane dokumenty.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane precyzyjnie określają przypadki, kiedy po zakończeniu robót budowlanych inwestor jest zobowiązany zwrócić się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania administracyjnego w sprawie oddania obiektu budowlanego do użytkowania. Ustawa Prawo budowlane wyróżnia dwie procedury oddania obiektów budowlanych do użytkowania. Inwestor może zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 tej ustawy albo w ściśle określonych przypadkach, składa wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, na podstawie art. 55 niniejszej ustawy. Zauważono, że w rozpatrywanym przypadku PINB prowadzi odrębne postępowanie administracyjne w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, w przedmiocie wykonania garażu z nadbudową przy ul. "[...]" w O. Z informacji przekazanych przez organ I instancji wynika, że w/w odrębne postępowanie (znak: PINB "[...]") nie zakończyło się do dnia dzisiejszego. Zatem dopiero po zakończeniu przez organ postępowania w przedmiocie ewentualnej legalizacji przedmiotowej nieruchomości, możliwe będzie oddanie w/w obiektu do użytkowania. Organ II instancji stwierdził, że PINB niewłaściwie ocenił wniosek, gdyż strona wiąże wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bezpośrednio z prowadzonym przez PINB postępowaniem w sprawie legalizacji nieruchomości. Uznano, że w zaistniałej sytuacji brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie wnioskowanej nieruchomości i postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, w myśl art. 105 k.p.a. Podkreślono, że w sytuacji niezakończenia postępowania legalizacyjnego, należy przyjąć, że w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania polega na braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wnioskowanej nieruchomości. Poinformowano też stronę, że zgodnie z zasadą decentralizacji kompetencji, WINB nie może przejąć do rozpoznania sprawy legalizacji samowoli budowlanej prowadzonej przez PINB, do czasu wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia PINB.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. C. i I. M., zarzucając, że WINB zgodził się, aby PINB z naruszeniem art. 35, 36 i 77 k.p.a. prowadził w sposób przewlekły i w nieskończoność legalizację - pozwolenie użytkowania, bez podania uzasadnienia. Zaznaczyli, że sprawa nie jest załatwiona od 1,5 roku, mimo że PINB posiada wszystkie dokumenty do zalegalizowania-pozwolenia użytkowania ich nieruchomości, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. i art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Zarzucili, że sprawa ich została rozdzielona i w konsekwencji nie otrzymali dotychczas pozwolenia na użytkowanie-legalizację budynku mieszkalnego. Wnieśli o wydanie lub nakazanie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej nieruchomości oraz nakazanie wyciagnięcia konsekwencji służbowych w stosunku do PINB.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty i stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że dopiero po zakończeniu przez PINB postępowania w przedmiocie ewentualnej legalizacji, możliwe będzie oddanie obiektu do użytkowania.

W piśmie z dnia 21 czerwca 2015r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie postępowania dowodowego z wyszczególnionych dokumentów na okoliczność wybudowania garażu z nadbudową mieszkalną przed końcem 1994r. oraz na okoliczność bezpiecznego jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 8 września 2015r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Oświadczył, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, bowiem organ

I instancji nieprawidłowo zakwalifikował pismo skarżącego ze stycznia 2015r., jako wniosek o wszczęcie kolejnego postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w sytuacji gdy intencją wnioskodawcy było domaganie się zakończenia postępowania legalizacyjnego. Podkreślił, że skarżący nie domagał się wszczęcia odrębnego postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie,

a jedynie zakończenia postępowania legalizacyjnego. Zdaniem pełnomocnika decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, a więc powinna zostać stwierdzona ich nieważność. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., -dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie

w aspekcie jego zgodności z przepisami prawa i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji o odmowie pozwolenia na użytkowanie wnioskowanej nieruchomości i umorzył postępowanie organu I instancji. Oceniając legalność tego działania wskazać trzeba, że przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania organu I instancji przez organ odwoławczy w przypadku jego bezprzedmiotowości. Wyjaśnić należy, że ogólnie

z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie był wniosek skarżącego o pozwolenie na użytkowanie powołanej nieruchomości, co do której PINB prowadził postępowanie legalizacyjne. Mimo wyraźnego nawiązania w piśmie skarżącego z dnia 2 stycznia 2015r. do toczącego się już postępowania legalizacyjnego (cofnięcie dotychczasowego pełnomocnictwa, zapytanie o brakujące organowi dokumenty) organ I instancji wszczął odrębne postępowanie o pozwolenie na użytkowanie, zamiast prawidłowo dopytać skarżącego o rzeczywistą intencję pisma.

Z wyjaśnień skarżącego złożonych w odwołaniu i podtrzymanych na rozprawie przed tutejszym Sądem wynika natomiast jednoznacznie, że nie domagał się wszczęcia odrębnego postępowania o pozwolenie na użytkowanie, ale zakończenia postępowania legalizacyjnego, o przeprowadzenie którego skarżący wystąpił uprzednio w celu uzyskania możliwości legalnego użytkowania obiektu. Tym samym skoro wolą skarżącego, na co konsekwentnie zwraca on uwagę, nie było rozstrzygnięcie PINB

o pozwoleniu na użytkowanie, to brak było przedmiotu postępowania rozstrzygniętego decyzją z dnia "[...]". Dlatego decyzję organu I instancji należało uchylić

i umorzyć postępowanie w przedmiocie nieistniejącego wniosku, co też prawidłowo czyni zaskarżona decyzja organu II instancji.

Natomiast, gdyby jak to przyjęły organy, skarżący domagał się wydania pozwolenia na użytkowanie, mimo niezakończenia jeszcze toczącego się postępowania legalizacyjnego, to okoliczność ta nie uzasadniałaby umorzenia postępowania

w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, gdyż zaistniałaby tylko czasowa przeszkoda do rozpatrzenia tego wniosku przez PINB, do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego.

Skarżącym wyjaśnić należy, że rozpatrując niniejszą skargę na konkretny akt administracyjny, kończący postępowanie administracyjne w podanym zakresie

z przyczyn formalnych, Sąd nie mógł wypowiedzieć się na temat kierunku prowadzonego postępowania legalizacyjnego, które nie było w ogóle przedmiotem rozważań organów w tej sprawie. Zamierzonego skutku nie mogły odnieść także zarzuty dotyczące bezczynności PINB w załatwieniu wniosku skarżących o legalizację, gdyż przedmiotem skargi nie była bezczynność tego organu, ale konkretny akt, który podlegał ocenie pod względem zgodności z prawem według stanu prawnego

i faktycznego na dzień jego wydania. Jeżeli skarżący chcą zaskarżyć bezczynność PINB lub przewlekłe prowadzenie postępowania z ich wniosku o legalizację, to muszą

w tym celu podjąć odrębne środki prawne, których przedmiotem musi być bezczynność. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Wyczerpanie tego trybu warunkuje wniesienie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Musi to być jednak odrębne pismo dotyczące wyraźnie bezczynności organu. Natomiast w sytuacji, gdy tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, skarżący kwestionował bezczynność, ale w odwołaniu od decyzji, której treść wyznaczała zakres postępowania odwoławczego, organ II instancji nie mógł rozważać przyczyn pozostawania PINB w zwłoce w rozstrzygnięciu wniosku o legalizację. Wynika to z obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która zakłada powtórne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, czyli tej sprawy, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.