II SA/Ol 121/23 - Postanowienie

Data orzeczenia	2023-03-08	
Data wpływu	2023-02-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 58 par, 1 pkt 1, 4, 6; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] na niewykonanie czynności nakazanych prawem przez Burmistrza Węgorzewa postanawia: odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia	
Uzasadnienie
Pismem z 16.12.2022 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, A.W. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] skierowała do Urzędu Miejskiego w Węgorzewie wniosek o udostępnienie poprzez usługę pobierania, o której molwa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podała, że adresy usług pobierania dla ww. zbiorów danych przestrzennych ujawnione w Ewidencji zbioru i usług danych przestrzennych nie zapewniają bezpośredniego dostępu do ww. zbiorów, co przy analogicznym sposobie udostępniania danych przez Gminę Zator potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2022r. (sygn. akt II SAB/Kr 198/22).

Pismem z 21.12.2022 r. poinformowano zainteresowaną, że żądana informacja, tj. wnioskowane Zbiory APP, które muszą być zgodne ze schematem wynikającym z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbioru danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, podpisane przez organ zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia są dostępne on-line za pomocą zdefiniowanej w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej usługi pobierania ATOM, ujawnionej poprawnie w Ewidencji Zbioru i Usług Danych Przestrzennych dla naszej jednostki. Nadto poinformowano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 16.11.2022 r. sygn. akt II SA/Ol 662/22 odrzucił skargę strony na niewykonanie czynności nakazanych prawem przez Burmistrza Węgorzewa w tożsamej sprawie.

Pismem z dnia 13.01.2023 r. A.W. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na Burmistrza Węgorzewa (dalej jako: "organ") w związku z nieprawidłowym tj., niezgodnym z prawem wykonywaniem przez niego czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępniania zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Węgorzewa za pośrednictwem usług pobierania, które to udostępnianie odbywa się obecnie z naruszeniem następujących przepisów:

- art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.),

- art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214),

- rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1916),

- rozporządzenia Komisji (WE) Nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie usług sieciowych,

- rozporządzeniem Komisji Europejskiej (UE) Nr 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania.

Powołując się na powyższe przepisy skarżąca wniosła o:

1) uznanie – na podstawie artykułu 146 § 2 p.p.s.a. uprawnienia skarżącej wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów prawa do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS,

2) na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniosła o nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy

3) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej brak zapewnienia przez organ dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.) “Każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: 1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego". Powoduje to dla skarżącej wyższe koszty prowadzenia działalności gospodarczej. Nieudostępnianie przez organ zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej działalności. Skarżąca wskazała, że Firma [...]m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Według skarżącej powoduje to, że koszt pozyskania danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępnianie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Węgorzewa wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Wyjaśnił, że Gmina w zakresie udostępniania zbiorów zagospodarowania przestrzennego udostępnia zbiory danych przestrzennych za pomocą usługi pobierania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. Zbiór danych zawiera wymagane typy obiektów i jest zgodny ze specyfikacją oraz zbiór danych jest podpisywany przez kierownika jednostki. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że organ wyjaśnił, że skarżąca została poinformowana o sposobie dostępu do zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i treści pozwalających na uzyskanie pełnej informacji o poszczególnych aktach planowania przestrzennego (APP). Gmina nie ogranicza w żaden sposób dostępu do informacji publicznej. Nadto podkreślono, że WSA w Olsztynie postanowieniem z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 662/22 odrzucił wcześniejszą skargę skarżącej i postanowienie to stało się ostateczne od dnia 20 grudnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2023 r., poz. 259) dalej jako: "p.p.s.a." oraz jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Ponadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Z treści skargi wynika, że skarżąca zaskarżyła podejmowane przez organ administracji czynności w zakresie udostępnienia danych przestrzennych, przy czym nie kwestionowała tych, które zostały podjęte, lecz twierdziła, że poza tymi, których dokonano, należało podjąć jeszcze inne wymienione w skardze. Żądania skargi zostały powiązane z przepisami stanowiącymi podstawę jej wniesienia, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) dalej jako: "u.s.g.".

Dopuszczalność wniesionej skargi należało zatem ocenić w świetle podstaw prawnych w niej wskazanych.

Przystępując do oceny dopuszczalności wniesionej skargi w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sąd kierował się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjął jako własne, wyrażonym na tle spraw tożsamych przedmiotowo i podmiotowo (m.in. o sygn. akt II OSK 2660/22, II OSK 2662/22, II OSK 2675/22, II OSK 2676/22), zgodnie z którym akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to akty i czynności o indywidulanym charakterze. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, w której stwierdzono, że "(...) jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów" oraz że "(...) akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Poza tym w powołanej uchwale stwierdzono, że "z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", co oznacza, "że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata". Takiego przepisu prawa skarżąca nie wskazała. Nie sposób go odnaleźć także w regulacjach odnoszących się do zbiorów danych przestrzennych.

Przepis art. 67a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) dalej jako: "u.p.z.p.", nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 214), dalej jako: "u.i.i.p". Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych. Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Przepisy art. 67a ust. 1 oraz art. 67c ust. 2 i 3 u.p.z.p. przewidują m.in. obowiązek organów wykonawczych gmin udostępnienia danych przestrzennych. W art. 67c ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że dane przestrzenne, zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p.

Z przywołanych przepisów wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a dostęp do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2, zgodnie z art. 12 u.i.i.p., jest powszechny i nieodpłatny.

W świetle tego, sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego adresata, w tym skarżącej. Udostępnianie przez właściwe organy informacji ze zbiorów danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

Nie istnieje zatem przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Wynikający bowiem z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji skierowane do organu przez skarżącą żądanie udostępnienia prawidłowych i pełnych danych przestrzennych nie mogło, wbrew jej twierdzeniom, wykreować po jej stronie interesu prawnego podlegającego ochronie prawnej, której mogłaby skutecznie dochodzić przed sądem administracyjnym.

Nie trafne pozostaje nadto stanowisko skarżącej, która wskazała w uzasadnieniu skargi, że czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie muszą mieć indywidualnego charakteru. Wątpliwości w tym zakresie rozwiała ocena prawna zawarta w postanowieniach NSA z 24 stycznia 2023 r., w sprawach o sygn. akt II OSK 2662/22 i II OSK 2676/22. W konsekwencji owej oceny prawnej uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu nie stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przesadza o niedopuszczalności przedmiotowej skargi.

Odnosząc się do wskazanej przez skarżącą podstawy prawnej skargi, wynikającej z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g., pozostaje wyjaśnić, że w art. 101a ust. 1 u.s.g. prawodawca odsyła do art. 101 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że skargę na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może wnieść tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez działania lub zaniechania opisane w art. 101a ust. 1 u.s.g. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem także w art. 101a ust. 1 tej ustawy, mowa jest o indywidualnym interesie prawnym lub uprawnieniu. W ocenie sądu, co zostało już wcześniej wskazane przy ocenie podstawy prawnej dopuszczalności skargi, mającej wynikać z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, przedmiotem niniejszej skargi nie są działania o charakterze indywidualnym. Jeżeli zaś przedmiotem skargi nie są działania o indywidualnym charakterze, to także skarga dotycząca takiego przedmiotu wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczalna z uwagi na brak naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Za naruszenie wskazanego powyżej interesu prawnego nie może być uznane, podnoszone przez skarżącą, utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych

i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych. To może być bowiem uznane jedynie za jej interes faktyczny, a nie interes prawny.

Na marginesie pozostaje nadto wskazać, że wniesiona skarga podlegałaby odrzuceniu także z uwagi na istnienie w tej sprawie powagi rzeczy osądzonej. Jak słusznie podniósł Burmistrz pomiędzy tymi samymi stronami w tej samej sprawie toczyło się już postępowanie sądowe w przedmiocie skargi na niewykonanie czynności Burmistrza nakazanej prawem i prawomocnym postanowieniem WSA w Olsztynie z 16 listopada 2022 r. sygn. II SA/Ol 662/22 skarga strony została odrzucona.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.