VI SA/Wa 2179/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-12-11	
Data wpływu	2015-08-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Inspektor Farmaceutyczny	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 45 poz 271;  art. 112 ust. 1 pkt 1, art. 112 ust. 3, art. 115 pkt 4; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 105 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutyczny z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.	
Uzasadnienie
Główny Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie (zwany dalej organem) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w K. (zwaną dalej Izbą/skarżącą) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z [...] kwietnia 2015 r. (zwanego dalej organem I instancji) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania administracyjnego w sprawie w sprawie wydania na rzecz przedsiębiorcy C. Spółka z o.o. z siedzibą w P. (zwanego dalej przedsiębiorcą) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w Ż. przy ul. B. [...] (zwaną dalej apteką) umorzył postępowanie odwoławcze.

Uchwałą z 31 marca 2015 r. Izba, wskazując na art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej k.p.a.) zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o dopuszczenie do postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Wskazała, że uzasadnione to jest ważnym interesem członków Izby, pacjentów oraz ważnym interesem społecznym. Powołała na się ustawowe (statutowe) cele jej działania dające podstawę do złożenia wniosku. Wskazała, że jej wystąpienie uzasadnia treść art. 29 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. - o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm.), który stanowi, że okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności współdziała z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Zdaniem Izby w świetle powołanych przepisów była uprawniona do wystąpienia o dopuszczenia do postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Wskazała, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu koncentracji powyżej 1% aptek, w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów" jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie. Jej zdaniem łamanie przez przedsiębiorców prowadzących apteki, zakazu prowadzenia na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych ma wypływ na ochronę zdrowia publicznego poprzez próby monopolizowania rynku detalicznej sprzedaży leków, czemu w interesie pacjentów przeciwny jest ustawodawca. Izba podniosła, że jej zdaniem wniosek jest uzasadniony jej wiedzą, że przedsiębiorca prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

Organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. odmówił dopuszczenia Izby do postępowania o wydanie zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem organu Izba nie wykazała, że interes społeczny wskazywany przez nią we wniosku występuje w tej sprawie. Zdaniem organu I instancji powołującego się na orzecznictwo sądowe nawet przy ewentualnym ustaleniu, że charakter wnioskowanej sprawy jest zgodny z celami statutowymi organizacji społecznej, nie sposób założyć z góry, że występuje także interes społeczny. Jego zdaniem interes pacjentów, oraz interes farmaceutów, członków izby aptekarskiej nie stanowi interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie Izby do postępowania. Ponadto organ I instancji wskazał, że Izba to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, również tych prowadzących swoje apteki. Dopuszczenie Izby do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej innego podmiotu, który co jest niewykluczone, bezpośrednio konkuruje na lokalnym rynku z aptekami farmaceutów, członków Izby. Zdaniem organu dopuszczenie Izby do postępowania mogłoby poważnie zagrozić interesom przedsiębiorcy poprzez dostęp do jego dokumentów zawierających dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Zdaniem organu I instancji powołującego się na orzecznictwo sądów organizacja musi wykazać istnienie interesu społecznego, co podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08.

Dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wydał zezwolenie na prowadzenie apteki.

Decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki stała się ostateczna, gdyż nie złożono od niej odwołania. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia, do którego chciała zostać dopuszczona Izba, nie znalazło więc swojej kontynuacji w chwili wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji w sprawie odmowy dopuszczenia i orzekania przez organ.

Od postanowienia organu I instancji z [...] kwietnia 2015 r. Izba złożyła zażalenie, wnosząc o uchylenie postanowienia i wydanie postanowienia o dopuszczeniu Izby do postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Organ postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy Izby umorzył postępowanie odwoławcze.

Powołując się na orzecznictwo sądów stwierdził, że postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż na etapie wydawania zaskarżonego postanowienia brak było "postępowania głównego", do którego można by dopuścić Izbę, czy też omówić jej uczestnictwa na prawach strony. Organ ocenił zaistniały stan rzeczy jako brak możliwości wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia merytorycznego, a więc - bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego i w rezultacie postanowił o umorzeniu postępowania w drugiej instancji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, a każdorazowo rozpatrywać go należy razem z art. 105 § 1 k.p.a. Organ II instancji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, w sytuacji kiedy na etapie rozpoznawania odwoławczego od decyzji organu I instancji, organ ten stwierdza bezprzedmiotowość postępowania, która wynikła na tym właśnie etapie.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Izba, zarzucając naruszenie prawa procesowego:

- poprzez pominięcia art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i nierozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki,

- art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominiecie ich w toczącym się postępowaniu, tym samy nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie,

- art. 7 oraz 8 k.p.a. poprzez pominiecie ich w toczącym się postępowaniu, naruszając wymogi prowadzenia procedury administracyjnej z zachowaniem praworządności, rzetelności oraz naruszając jednocześnie zasadę zaufania obywatela do organów Państwowych, nie uwzględniając istotnego interesu społecznego,

- art. 107 w związku z 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny bez wskazania konkretnego i rzeczywistego wyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a w związku z art. 105. k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania podczas, gdy organ nie przeprowadził postępowania merytorycznego, nadto nie rozpatrzył również merytorycznie zażalenia skarżącej.

Wskazał, że organ nie podjął się merytorycznego rozpoznania wniosku, nie zajął stanowiska merytorycznego co do jego treści. Jego zdaniem organ skoncentrował się na fakcie zakończenia postępowania przez organ I instancji po odmowie dopuszczenia Izby do postępowania, twierdząc, że fakt zakończenia postępowania przed organem I instancji czyni wniosek Izby bezzasadnym i bezprzedmiotowym. Zdaniem Izby akceptowanie takiego stanowiska organu spowoduje niemożność przystąpienia organizacji społecznej do jakiegokolwiek postępowania, bowiem zawsze organ "zdąży zakończyć" postępowanie główne.

Mając na uwadze powyżej przedstawione zarzuty, wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, jak również nie ulega wykonaniu postawienie organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że nie odpowiada ono prawu, skarga zaś jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest postanowienie organu z [...] czerwca 2015 r. umarzające postępowanie odwoławcze od postanowienia organu I instancji z [...] kwietnia 2015 r. odmawiającego dopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogły mieć znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Trafnie wywiedziono wprawdzie w postanowieniu umarzającym postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Jednakże ten ogólnie słuszny, co do zasady pogląd musi być konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Nie może być bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 k.p.a. wprowadzającego proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zawartej w art. 7 k.p.a. oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym.

Nie było zatem podstaw do wyprowadzenia z powyższego poglądu wniosku o bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego. Na konieczność odnoszenia ogólnego i abstrakcyjnie słusznego poglądu prawnego o związku wniosku organizacji społecznej z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu z tym postępowaniem wszczętym z inicjatywy innego podmiotu do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy wskazują, przykłady z orzecznictwa NSA, np. wyroki: z 23 listopada 1999 r., II SA/Kr 1191/99 z glosą J. Borkowskiego - OSP 2000 r., nr 7 - 8, poz. 112; i z 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 6, poz. 111.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu został rozpoznany w pierwszej instancji przed wydaniem zezwolenia na prowadzenie apteki, a w drugiej zaś instancji, po uostatecznieniu się decyzji. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie przed rozpoznaniem środków zaskarżenia postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w tej sprawie, nastąpiło bez jakiegokolwiek wpływu organizacji na tok postępowania. W takim stanie rzeczy nie można uznać, że wygasło uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do domagania się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wniosek został złożony w toku postępowania, wnioskodawca nie miał procesowego wpływu na prawomocne rozstrzygnięcie jego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Nie można, zatem mówić o niezasadności z powodu bezprzedmiotowości wniosku złożonego w toku postępowania o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu (v. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., II OSK 1388/07).

Z tych względów uprawnione jest twierdzenie, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy decyzja ta nabyła cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Jeśli więc wniosek organizacji wpływa w toku postępowania, to nawet, jeśli po negatywnym jego rozpoznaniu, zostanie złożony środek zaskarżenia (zażalenie), to organ nie może oczekiwać na formalne ustatecznienie się decyzji wydanej w postępowaniu głównym, lecz winien rozpoznać zażalenie.

Przepisy art. 31 § 1 - 4 k.p.a. mają podwójny charakter - nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Źródłem udziału w postępowaniu "na prawach strony" są przesłanki o charakterze także materialnoprawnym, a mianowicie cele statutowe organizacji oraz interes społeczny. Interes ten wynika zaś przede wszystkim z norm prawa materialnego. Zasada ta wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie, którego następuje załatwienie sprawy. Zasada ta pozostaje w związku z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która odnosi się do norm prawa materialnego. Skoro zatem uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony oparte jest na celach statutowych tej organizacji oraz na interesie społecznym, to przepisy art. 31 § 1-4 k.p.a. mają nie tylko charakter proceduralny, lecz także materialnoprawny (v. wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., II GSK 20/07).

Sąd wielokrotnie w sprawach Izb Aptekarskich wskazywał, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. jest to ta organizacja społeczna, która generalnie może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Okręgowe Izby Aptekarskie działają na podstawie art. 1 i nast. ustawy o izbach aptekarskich. Posiadają osobowość prawną wynikającą wprost z powołanej ustawy, tam też określono cele i zadania statutowe samorządu aptekarskiego. Określenie "cel statutowy" przywołane przez Izbę oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej.

W ocenie Sądu, wobec możliwości wyłączenia (utajnienia) niektórych dokumentów niezasadne są obawy organu o możliwościach niezasadnego pozyskania wiedzy przez konkurencję. Należy zauważyć, że wniosek skarżącej dotyczył dopuszczenia jej do udziału w sprawie w związku z podejrzeniami, że przedsiębiorca nie przestrzega zakazu prowadzenia na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych co ma wypływ na ochronę zdrowia publicznego poprzez próby monopolizowania rynku detalicznej sprzedaży leków. Dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu przy takiej argumentacji i możliwości wyłączenia pewnej dokumentacji przedsiębiorcy nie spowoduje możności pozyskania wiedzy o konkurencji, wiedzy która mogłaby być wykorzystana w sposób niewłaściwy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wyżej opisanego stanowiska.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.