II SAB/Wa 312/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-06-26	
Data wpływu	2025-03-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Anna Pośpiech-Kłak. /sprawozdawca/
Joanna Kube	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 1768/25	
Skarżony organ	Rada Lekarska	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Naczelną Radę Lekarską w [...] do rozpatrzenia wniosku J. P. z dnia [...] marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej w [...] na rzecz J. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] marca 2025 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) J. P., zw. dalej "skarżącym" lub "wnioskodawcą", zwrócił się do Naczelnej Izby Lekarskiej, zw. dalej "NIL" lub "organ", o udostępnienie informacji publicznej, tj. łącznego wynagrodzenia brutto wraz ze wszystkimi dodatkami Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej za 2024 r.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem z [...] marca 2025 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyroki - NSA z 14 września 2010 r. I OSK 1035/10 i WSA w Warszawie z 13 lutego 2015 r. II SAB/Wa 859/14) pytanie o wskazanie wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej, wymienionej z imienia i nazwiska, jako dotyczące informacji ad personam, nie stanowią informacji publicznej. W związku z tym jego wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z 14 marca 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do prawidłowego rozpatrzenia jego wniosku oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący podał, że w jego ocenie osoba pełniąca funkcję Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej pełni funkcję publiczną i wynagrodzenie tej osoby jest informacją publiczną. Prezes jest pracodawcą, między innymi dla członków Naczelnego Sądu Lekarskiego będących funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zw. dalej "u.d.i.p." oraz Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej i ich zastępców, którzy prowadzą sprawy odpowiedzialności zawodowej lekarzy i lekarzy dentystów. Prezes decyduje o przeznaczeniu środków publicznych na funkcje publiczne pełnione przez organ lub pracowników organu. Prezes nie tylko głosuje w sprawach dotyczących spraw publicznych ale jest osobą przygotowującą i/lub akceptującą projekty tych uchwał. Prezes inicjuje działania w sprawach publicznych dotyczących zdrowia wszystkich obywateli i czyni to na podstawie legitymacji ustawowej.

Wskazał, że okoliczność, że przynależy do samorządu zawodowego lekarzy

i lekarzy dentystów w zestawieniu z wyjątkiem wynikającym z wykładni art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1342), zw. dalej "u.o.i.l." w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi negatywnej przesłanki w rozpoznaniu jego wniosku. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych, w konsekwencji zapisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zwężający. Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae. Innymi słowy, w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wykładnia powinna uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie. Treść art. 9 ust. 2 u.o.i.l. nie stanowi ani o trybie dostępu ani szczegółowo nie opisuje zasad dostępu do informacji o działalności samorządu zawodowego lekarzy. Przepis ten nie wskazuje czy prawo dostępu do informacji o działaniach poszczególnych izb lekarskich dotyczy członków tych samych izb lekarskich czy też członków wszystkich izb lekarskich. Przepis zawarty art. 9 ust. 2 u.o.i.l. rozciąga prawo dostępu do informacji poza informacje publiczne jednakże dochodzenie tego prawa w praktyce wymaga złożenia pozwu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej wskazując, że w dniu [...] marca 2025 r. udzielił odpowiedzi na wniosek wnioskodawcy. Organ wyjaśnił, że pytanie dotyczące wysokości świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, nawet gdy dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną, jest pytaniem ad personom, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy o wysokości środków przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o zindywidualizowanym świadczeniu wypłacanym konkretnej osobie. Nie dotyczy zatem jawności wydatkowania środków publicznych.

Podał, że Sąd Najwyższy w uchwale z [...] lipca 1993 r. sygn. akt [...] stwierdził m.in., że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego. Informacja

o wynagrodzeniu (także nagrodzie) konkretnego, wymienionego z imienia i nazwiska pracownika stanowi daną osobową na gruncie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L.2016.119,1 i Dz.U.UE.L.2018.127.2).

Nie jest zatem uprawnione twierdzenie wnioskodawcy, że informacje

o udostępnienie których wnosił, stanowią informacje o sprawie publicznej. Nie są to bowiem informacje o wysokości środków wydatkowanych z majątku publicznego na wynagrodzenia jego organu, którym jest Naczelna Rada Lekarska, a zindywidualizowane dane dotyczące świadczeń wypłaconych przez pracodawcę konkretnej osobie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem powołanych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do takich podmiotów należy niewątpliwie NIL, albowiem w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podmiotem wykonującym zadania publiczne są organy samorządów zawodowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708 ze zm.), członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Skoro NIL mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to Izba ta jest zobowiązana do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych.

Mając zaś na względzie zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej trzeba dostrzec, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p. określa pojęcie informacji publicznej. Stanowi on, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który określa rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje mające charakter publicznych. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", uznając za nią wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Dodać należy również, że przepisy ustawy służą realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji związanych z funkcjonowaniem organów władzy publicznej. Z tego względu przy wykładni pojęcia informacji publicznej należy się posługiwać także art. 61 Konstytucji.

Uwzględniając powyższe aspekty oraz analizując treść wniosku skarżącego, uznać należało, że żądnie zawarte we wniosku, dotyczące określenia łącznego wynagrodzenia wraz ze wszystkimi dodatkami Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej za 2024 r. stanowi informację publiczną. Żądanie to dotyczy wydatkowania przez organ środków publicznych, do których zaliczyć należy m.in. łącznego wynagrodzenie wraz ze wszystkimi dodatkami piastuna tego organu za dany rok. Informacją publiczną jest bowiem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na tego typu świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3185/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 480/16).

Dodać należy, że w ustawie nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z jej pełnieniem będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej bądź w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, albo inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się zatem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, albo w innych instytucjach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14).

Nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Stosownie bowiem do art. 41 u.o.i.l. Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej w szczególności kieruje pracą Rady i Prezydium Rady oraz przewodniczy obradom Rady i Prezydium Rady.

Naczelna Rada Lekarska jest organem kolegialnym samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów, wyposażonym w określone kompetencje o charakterze kierowniczym.

Natomiast do głównych obszarów działania Naczelnej Rady Lekarskiej zaliczyć należy katalog spraw związanych z ideą samorządu zawodowego lekarzy oraz realizacją zadań tego samorządu. W szczególności chodzi o ogólnokrajowy nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu lekarza, związane z nim upowszechnianie zasad etyki lekarskiej, reprezentowanie i ochrona interesów członków samorządu, wspomaganie, koordynowanie i nadzorowanie działalności okręgowych rad lekarskich. Z powyższym związane jest również - aczkolwiek jest to de facto samodzielna norma kompetencyjna - uprawnienie Rady do dokonywania analizy, opiniowania, jak i wskazywania czy proponowania kierunków rozwoju ochrony zdrowia, o której to w sensie generalnym stanowi art. 68 Konstytucji. Jak wskazują J. Boć, B. Banaszak i M. Jabłoński: "z przepisu (Konstytucji) wynika, że na władzach publicznych (państwie i samorządach) spoczywa obowiązek uformowania odpowiednich służb lekarskich umożliwiających zapobieganie chorobom, a w razie ich wystąpienia umożliwienie odpowiedniego leczenia" (J. Boć, B. Banaszak, M. Jabłoński, w: J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 126).

Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej posiada zatem zakres uprawnień, który pozwala na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

W wyroku z dnia 24 marca 2022 r., wydanym w sprawie sygn. akt III OSK 1129/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki niezwiązane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/1).

Wykładnia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. prowadzi jednakże do wniosku, iż w odniesieniu do niektórych osób pewne fakty z ich życia, mimo że mają charakter prywatny, mocą woli ustawodawcy stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Potwierdzenie rezultatu interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. znajdujemy w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który sferę prywatną osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną uczynił przedmiotem informacji publicznej. W konsekwencji takiej wykładni przepisów u.d.i.p. uprawnione jest przyjęcie, że informacja o wynagrodzeniu brutto osób sprawujących funkcje w organach władzy publicznej jest informacją publiczną. Z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika jednakże, iż rozciągnięcie pojęcia informacji publicznej na sferę prywatną dotyczy wyłącznie osób pełniących funkcje publiczne. Wypływa stąd kolejny - w istocie jeszcze bardziej ogólny - wniosek, iż rozciągnięcie pojęcia informacji publicznej na sferę prywatną osoby fizycznej, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w u.d.i.p., zawsze wymagać będzie wyraźnej podstawy prawnej wyrażonej w przepisie ustawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż łączna wysokość wynagrodzenia Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej w danym roku, jest informacją ściśle związaną z pełnieniem funkcji publicznej, dlatego też nie ma tutaj zastosowania zasada nakazująca ochronę prywatności. Wynagrodzenie przyznane jest bowiem Prezesowi Naczelnej Rady Lekarskiej w związku z wykonywanymi przez niego obowiązków służbowych.

Z tych też względów Naczelna Rada Lekarska błędnie uznała, iż żądanie udostępnienia "łącznego wynagrodzenia brutto wraz ze wszystkimi dodatkami Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej za 2024 r.", nie dotyczy informacji publicznej i w tym zakresie, skoro wnioskowanej informacji nie udostępniła, jak też nie odmówiła jej udostępnienia, organ Naczelna Rada Lekarska pozostaje w bezczynności. Stąd też zobowiązanie ww. podmiotu do rozpatrzenia wniosku skarżącej w powyższym zakresie stało się zasadne.

Choć niewątpliwie bezczynność skarżonego podmiotu, co do wniosku skarżącego wystąpiła, to jednak nie miała ona postaci kwalifikowanej. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nieprawidłowości Naczelnej Rada Lekarskiej nie były tak oczywiste i niewątpliwe, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa. Wymieniony podmiot nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz z powodu niewłaściwej interpretacji prawa błędnie zakwalifikował przedmiot żądanej informacji, a to z kolei zdeterminowało jego dalsze działanie w sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 149 § 1 ust. 1 i § 1a w zw. z art. 132 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W sprawie kosztów (pkt 3 wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.