I OSK 2863/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-03-26	
Data wpływu	2012-11-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska /sprawozdawca/
Jacek Hyla
Janina Antosiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 722/12	
Skarżony organ	Prezes Rady Ministrów	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228; art. 6 ust. 8, art. 21 ust. 4; Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 722/12 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od P. G. na rzecz Prezesa Rady Ministrów .	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 722/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) marca 2012 r. znak (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej decyzją z dnia (...) marca 2012 r. znak (...) , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 7 lutego 2012 r. znak DP-5506-1(3)/12/AKa nr 14208/12 odmawiającą udostępnienia P. G. informacji publicznej w zakresie kserokopii notatek z rozmów telefonicznych między Prezesem Rady Ministrów RP a Premierem Federacji Rosyjskiej odbytych w dniu 3 lutego 2010 r., 29 kwietnia 2010 r., 14 maja 2010 r., 15 maja 2010 r., oraz w zakresie udostępniania informacji o osobach podpisanych pod tymi dokumentami oraz o osobie nadającej klauzulę i datach ich nadania.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Rady Ministrów podniósł, iż wnioskiem z dnia 9 stycznia 2012 r. P. G. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii notatek rozmów telefonicznych między Prezesem Rady Ministrów RP a Premierem Federacji Rosyjskiej odbytych w dniu 3 lutego 2010 r., 10 kwietnia 2010 r. (dwie rozmowy), 29 kwietnia 2010 r., 14 maja 2010 r., 15 maja 2010 r., 9 sierpnia 2010 r., 29 października 2010 r., a jeżeli powyższe notatki nie mogłyby zostać udostępnione ze względu na ochronę informacji niejawnych o wskazanie w odniesieniu do każdej z notatek: osoby podpisanej pod dokumentem, daty sporządzenia rodzaju nadanej klauzuli tajności, osoby nadającej klauzulę, daty nadania klauzuli, podstawy prawnej nadania tych klauzul.

Decyzją z dnia (...) lutego 2012 r. Prezes Rady Ministrów odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie kserokopii notatek z rozmów telefonicznych między Prezesem Rady Ministrów RP a Premierem Federacji Rosyjskiej odbytych w dniu 3 lutego 2010 r., 29 kwietnia 2010 r., 14 maja 2010 r., 15 maja 2010 r., oraz w zakresie udostępniania informacji o osobach podpisanych pod tymi dokumentami oraz o osobie nadającej klauzulę i datach ich nadania.

W motywach rozstrzygnięcia organ, powołując się na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, iż informacje niejawne nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organy administracji zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej są obowiązane odmówić ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Wnioskowany dokument dotyczący rozmowy z 3 lutego 2010 r. ma klauzulę "zastrzeżone", natomiast dokumenty dotyczące rozmów z 29 kwietnia 2010 r., 14 i 15 maja 2010 r. klauzulę "poufne". Dane dotyczące: osoby podpisanej pod dokumentem, osoby nadającej klauzulę, "daty nadania klauzuli" nie mogą zostać udostępnione, ponieważ stanowią informacje objęte ochroną jako część dokumentów niejawnych. Mając na względzie treść art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wskazał, iż podpis jest elementem istotnym każdego dokumentu urzędowego, dlatego bez wątpienia stanowi on jeden z jego elementów. Zatem w sytuacji gdy cały dokument jest niejawny, niejawność ta rozciąga się na każdy jego element, a więc również na podpis. Podobnie "data nadania" mu klauzuli tajności również stanowi element dokumentu, dlatego informacja ta nie może zostać udostępniona. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych klauzulę tajności nadaje osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu, dlatego mając na uwadze brak możliwości udostępnienia informacji kto podpisał dokument nie można również wskazać osoby, która nadała mu klauzulę tajności.

Pismem z dnia 28 lutego 2012 r. P. G. zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją. Odwołujący się zakwestionował zasadność nadania klauzul tajności informacjom zawartym w żądanych przez niego dokumentach. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie zasad zawartych w art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o kontrolę rozstrzygnięcia w zakresie zasadności nadania klauzul tajności informacjom zawartym w żądanych dokumentach.

Prezes Rady Ministrów uznał zarzuty zawarte we wniosku strony za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia (...) marca 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko, iż notatki z rozmów telefonicznych między Prezesem Rady Ministrów RP a Premierem Federacji Rosyjskiej, odbytych w dniu 3 lutego 2010 r., 29 kwietnia 2010 r., 14 maja 2010 r., 15 maja 2010 r., oraz w zakresie udostępniania informacji o osobach podpisanych pod tymi dokumentami oraz o osobie nadającej klauzulę i datach ich nadania, podlegają ochronie jako informacje niejawne. Z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nadanie rozmowom Prezesa Rady Ministrów RP z Premierem Federacji Rosyjskiej klauzuli "zastrzeżone" oraz "poufne" było w pełni uzasadnione przez wzgląd na politykę zagraniczną, o której mowa w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, a więc ze względu na odpowiedzialność, zaufanie, uczciwość i związaną z nią wiarygodność Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach międzynarodowych. Przede wszystkim ranga odbywanych przez Prezesa Rady Ministrów RP rozmów z Premierem Federacji Rosyjskiej, pozwalają na przyjętą klasyfikację informacji jako "zastrzeżone" oraz "poufne" i w tym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania nie tylko decyzji osoby uprawnionej do podpisania dokumentu niejawnego (notatki), jak i odmownej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Nieuprawnione ujawnienie treści zawartych w ww. notatkach mogłoby mieć szkodliwy wpływ na realizację polityki zagranicznej Państwa i to nie tylko w relacjach z Federacją Rosyjską. Ich ujawnienie mogłoby naruszyć zaufanie jakim darzą się rozmówcy i w znacznym stopniu ograniczyć możliwość prowadzenia w przyszłości rozmów i negocjacji nie tylko z tym konkretnym partnerem, ale także z przedstawicielami innych państw i organizacji międzynarodowych. W takiej sytuacji interes publiczny winien górować nad indywidualnym interesem zainteresowanego podmiotu.

Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) marca 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 lutego 2012 r. obrazę przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzi przesłanka w postaci ograniczenia prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, skarżący wniósł o uchylenie w całości ww. decyzji oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów: notatki z rozmów telefonicznych między Prezesem Rady Ministrów a premierem Federacji Rosyjskiej odbytych w dniu 3 lutego 2010 r., 29 kwietnia 2010 r., 14 maja 2010 r., 15 maja 2010 r., 9 sierpnia 2010 r., 29 października 2010 r., na okoliczność niezasadnego nadania klauzul tajności informacjom zawartym w tych dokumentach, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., że argumentacja organu opiera się na twierdzeniu, iż to ranga odbywanych przez Prezesa Rady Ministrów RP rozmów z premierem Federacji Rosyjskiej decyduje o przyjęciu klasyfikacji informacji jako "zastrzeżone" oraz "poufne". Przyjmując tok rozumowania zaprezentowany w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji należałoby przyjąć, że każda rozmowa telefoniczna między premierami dwóch państw powinna być utajniona, ponieważ ujawnienie jej treści zawsze narusza interes Państwa, ogranicza możliwość prowadzenia w przyszłości rozmów i negocjacji oraz musi skutkować pogorszeniem relacji międzynarodowych. Natomiast notatkom z rozmów Prezesa Rady Ministrów i premiera Federacji Rosyjskiej z 9 sierpnia i 29 października, które to rozmowy miały identyczną rangę jak te z 3 lutego, 29 kwietnia, 14 i 15 maja, nie przyznano żadnej klauzuli tajności. Zatem niezbędne jest zbadanie prawidłowości utajnienia wnioskowanych informacji publicznych, gdyż zachodzi podejrzenie wyraźnego zawyżenia klauzul tajności, co wymaga sądowej kontroli w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż bez względu na to, czy przedmiotowe rozmowy Prezesa Rady Ministrów z Premierem Federacji Rosyjskiej obejmowałyby informacje będące przedmiotem zainteresowania skarżącego, jak i zapewne opinii publicznej, to status tych rozmów uprawniał Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, zapewniającą Premierowi Rzeczypospolitej Polskiej obsługę prawną oraz administracyjno-techniczną, do odpowiedniego sklasyfikowania treści odbywanych przez Premiera rozmów. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zapoznał się z treścią notatek służbowych z dnia 3 lutego 2010 r., 29 kwietnia 2010 r., 14 i 15 maja 2010 r. z rozmów przeprowadzonych przez Premiera RP i Premiera Federacji Rosyjskiej. Poddana analizie treść ww. notatek w zestawieniu z przedmiotem ochrony, określonym w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, nie wykazała nieprawidłowości w zakresie nadania klauzuli tajności, w tym jej zawyżania. Z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nadanie w tym zakresie rozmowie Premiera RP z Premierem Federacji Rosyjskiej z dnia 3 marca 2010 r. "zastrzeżone" było zdaniem Sądu pierwszej instancji w pełni uzasadnione przez wzgląd na to, że ujawnienie tej informacji mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie polityki zagranicznej, a więc ze względu na odpowiedzialność, zaufanie, uczciwość i związaną z nią wiarygodność Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach międzynarodowych. Natomiast ww. rozmowom wysokich urzędników państwowych z dnia 29 kwietnia 2010 r., 14 i 15 maja 2010 r. zasadnie nadano klauzulę "poufne", albowiem ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla RP przez to, że utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej RP oraz utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów RP (art. 5 ust. 3 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z pewnością nieuprawnione ujawnienie treści zawartych w ww. notatkach mogłoby mieć szkodliwy wpływ na realizację polityki zagranicznej Państwa i to nie tylko w relacjach z Federacją Rosyjską. Mając na względzie, iż cała treść wnioskowanych przez skarżącego dokumentów została utajniona, podanie danych osoby sporządzającej poszczególne notatki służbowe, jak i personaliów osoby uprawnionej i nadającej klauzule tajności, korzysta z ochrony przed dostępem osób niewymienionych w art. 4 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż objęcie ww. dokumentów urzędowych klauzulą ochrony informacji niejawnych wyklucza możliwość udzielenia odpowiedzi (informacji) na jakiekolwiek pytanie w tym zakresie. Jak też nie daje stronie postępowania sądowego, co postulował skarżący, prawa wglądu do dokumentów stanowiących informację niejawną, będących częścią akt postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z powołanym art. 4 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Skarżący nie jest adresatem powyższej normy prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G. zarzucając mu naruszenie:

1. art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że treść notatek z 29 kwietnia 2010 roku, 14 maja 2010 roku oraz 15 maja 2010 r. została prawidłowo oznaczona klauzulą "poufne", czego konsekwencją była odmowa ich udostępnienia skarżącemu.

2. art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że treść notatki z 3 lutego 2010 r. została prawidłowo oznaczona klauzulą "zastrzeżone", czego konsekwencją była odmowa jej udostępnienia skarżącemu.

3. art. 6 ust. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że data wytworzenia dokumentu niejawnego oraz dane osoby pod nim podpisanej są informacjami niejawnymi wyłącznie dlatego, iż znalazły się w dokumencie oznaczonym klauzulą, podczas gdy zgodnie z definicjami informacji niejawnych zawartych w obu powyższych ustawach, dane te są w pełni jawne.

4. art. 21 ust. 4 w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie w procesie wyrokowania tej okoliczności, iż w dacie nałożenia klauzuli na notatki z rozmów z dnia 3 lutego 2010 r., 29 kwietnia 2010 r., 14 maja 2010 r. oraz 15 maja 2010 r., zabronione było zawyżanie klauzuli niejawności, co miało miejsce wobec ww. dokumentów.

5. art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 191 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie w procesie wyrokowania faktu, iż notatkom z rozmów z dnia 3 lutego 2010 r., 29 kwietnia 2010 r., 14 maja 2010 r. oraz 15 maja 2010 r. nadano klauzulę tajności pod rządami pierwszej z ww. norm prawnych, a więc badanie zasadności ich nałożenia winno być rozpatrywane podług definicji zawartych w tej właśnie normie.

6. art. 25 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 181 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez ich niezastosowanie, a to nie uwzględnienie w procesie wyrokowania tej okoliczności, iż notatka z rozmowy przeprowadzonej w dniu 3 lutego 2010 r., oznaczona klauzulą "zastrzeżone", winna być już odtajniona, a Prezes Rady Ministrów nie udowodnił, że – zgodnie z art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych – wydłużył okres obowiązywania tej klauzuli.

7. art. 12a § 2 p.p.s.a., w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nie udostępnienie skarżącemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wglądu niejawnej części akt sprawy o sygnaturze akt II SA/Wa 722/12, czym uniemożliwiono mu pełne i konstruktywne odniesienie się w skardze kasacyjnej do zasadności nałożenia klauzuli niejawności na notatki z rozmów z dnia 3 lutego 2010 r., 29 kwietnia 2010 r., 14 maja 2010 r. oraz 15 maja 2010 r., czym ograniczono jego prawo do sprawiedliwego procesu i faktycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje sądowe.

8. art. 165 p.p.s.a., w związku z art. 167 p.p.s.a., poprzez nie rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosku skarżącego z dnia 19 lipca 2012 r. o wgląd do części akt zawierających informacje niejawne, a jedynie poinformowanie go, że poprzedni jego wniosek w tym przedmiocie został oddalony.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do skierowanych wobec zaskarżonego wyroku zarzutów o charakterze procesowym. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji winien był udostępnić skarżącemu treść żądanej informacji publicznej, opatrzonej klauzulą tajności. W tej sytuacji zarzuty te ocenić należy jako bezzasadne, bowiem działanie pożądane przez wnioskodawcę prowadziłoby do naruszenia przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych i czyniło jakiekolwiek dalsze postępowanie w tej sprawie bezprzedmiotowym. Zrealizowano by w ten sposób żądanie wniosku przed orzeczeniem co do jego zasadności.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy co następuje:

Zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy nieuzasadnionego zdaniem skarżącego nadania wskazanym w skardze notatkom urzędowym klauzuli "poufne" i "zastrzeżone", czego konsekwencją była odmowa ich udostępnienia.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Jak wynika z brzmienia przywołanych norm konstytucyjnych dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Uprawnienie to może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności. Prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej a działania te mają być bardziej transparentne. Jednak ujawnienie niektórych informacji mogłoby zagrażać interesom państwa prawa, szkodzić jego wiarygodności w kontaktach międzynarodowych (a tym samym zagrażać interesom wszystkich obywateli). Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej jak też podmiotów realizujących zadania publiczne bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ponieważ jednak prawo to, jak wcześniej wskazano nie ma charakteru absolutnego, w art. 5 ustawy zostały wskazane ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnice państwową lub służbową, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228). Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne" jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej. Natomiast klauzulę "zastrzeżone" nadaje się informacjom niejawnym jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań m.in. w zakresie polityki zagranicznej.

Zarówno Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny zapoznały się z notatkami urzędowymi z 29 kwietnia 2010 r., 14 maja 2010 r. i 15 maja 2010 r., którym nadano klauzulę "poufne" oraz z notatką urzędową z 3 lutego 2010 r., której nadano klauzulę "zastrzeżone". Kontrola odmowy udzielenia informacji opatrzonej klauzulą tajności dokonywania przez sąd administracyjny obejmuje bowiem nie tylko element formalny, tj. nadanie określonej klauzuli tajności w trybie przewidzianym w art. 5 u.o.i.n. Kontrola ta obejmuje również element materialny określony w art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1–4 u.o.i.n., a więc sąd winien ocenić, czy ujawnienie żądanej informacji rzeczywiście może zagrażać dobrom wskazanym w obydwu tych przepisach i ocenić materialne podstawy decydujące o przyznaniu klauzuli, a tym samym o utajnieniu informacji. Wskazane wcześniej notatki urzędowe dotyczą telefonicznych rozmów przeprowadzonych przez przywódców dwóch państw Polski i Rosji. Polityka zagraniczna prowadzona na forum międzynarodowym wymaga wielu różnorodnych instrumentów o różnym stopniu oficjalności. Stosunki międzynarodowe są też kształtowane przez kontakty szefów rządów poszczególnych państw, co jest związane ze ścisłym przestrzeganiem protokołu dyplomatycznego. Kontakty takie z natury rzeczy wymagają zaufania i dyskrecji, trudno bowiem przyjąć, że partnerzy takich rozmów i spotkań w sposób domniemany godzą się na ujawnienie ich treści.

W omawianej sprawie chodzi o ujawnienie rozmów przywódców dwóch państw, a więc o ujawnienie nie tylko wypowiedzi przywódcy Państwa Polskiego ale też ujawnienie bez wiedzy i zgody rozmówcy, wypowiedzi przywódcy Rosji.

Kontakty na tym szczeblu są ważnym narzędziem polityki zagranicznej i wymagają dla swojej skuteczności wzajemnego zaufania i wiarygodności. Przy ujawnianiu treści takich rozmów mogłaby powstać wątpliwość czy Polska, jako kraj, akceptuje te wartości, co z pewnością mogłoby utrudnić prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej. Trzeba w związku z tym stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji co do zasadności nadania wnioskowanym dokumentom przypisanych im klauzul tajności. Podkreślenia wymaga ponadto, że władza sądownicza zgodnie z art. 173 Konstytucji jest władzą odrębną i niezależną od innych władz. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a więc władzy wykonawczej. Badanie zasadności nadania klauzuli tajności poprzez zapoznanie się składu orzekającego z dokumentem opatrzonym taka klauzulą ma również ten walor, że w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa dotyczących działania organów państwowych, Sąd może skorzystać z prawa sygnalizacji (art. 155 p.p.s.a.). W omawianej sprawie, żaden z rozpoznających ją sądów z prawa tego nie skorzystał, natomiast sąd odwoławczy podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji co do zasadności nadania żądanym dokumentom klauzul tajności.

Za nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia art. 6 ust. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez uznanie, że klauzulą tajności zostały też objęte data sporządzenia dokumentu oraz dane osoby, która dokument ten sporządziła. Dokument jako taki jest pewną zamknięta całością, której integralną częścią należącą do jego treści są wskazane powyżej dane. Jeżeli cały dokument został opatrzony określoną klauzulą tajności, to jednakowo chronione są wszystkie jego elementy. Wprawdzie art. 6 ust. 8 u.o.i.n. stanowi, że poszczególne części materiału mogą być oznaczone różnymi klauzulami tajności, ale w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca wobec czego przepis ten nie mógł mieś zastosowania. Zarzut jego naruszenia należy w tej sytuacji uznać za nieusprawiedliwiony.

Nie został również naruszony przepis art. 21 ust. 4 w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. Przepis ten zawierał zakaz zawyżania lub zaniżania klauzuli tajności, jednak zdaniem NSA zakaz ten nie został złamany, bowiem klauzula tajności nadane zostały prawidłowo.

Co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie mogły one być skuteczne z uwagi na to, że klauzula tajności może być zniesiona tylko przez organ, który ją nadał. Jej istnienie uniemożliwia udostępnienie żądanej informacji, a w toku niniejszego postępowania nie podlegała ocenie kontrola dokonywana w trybie art. 25 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.