Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1760/11 w sprawie ze skargi Z. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1760/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011r. w przedmiocie nakazu rozbiórki - oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu ziemskiego-krakowskiego w Krakowie nakazał T. J. i Z. J., jako inwestorom zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, położonego na działce nr [...] w K. przy ul. [...], wykonanie rozbiórki prowadzonej rozbudowy tego budynku mieszkalno-usługowego o wymiarach w rzucie po obrysie 17,80 m x 2,00 m i wysokości 3,50 m wraz z tarasem ziemnym o powierzchni trapezu 1/2 x (3,40 m + 4,30 m) x 17,00 m o wysokości zmiennej 1,50 m - 2,10 m z trzema ścianami stanowiącymi mur oporowy o długościach: 3,40 m o wysokości 2,10 m, 4,30 m o wysokości 1,50 m, 17,00 m o wysokości 1,50 m - 2,10 m - wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.)

Po rozpoznaniu odwołania Z. J. od powyższej decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie administracyjne organu I instancji zostało wszczęte z urzędu po zawiadomieniu złożonym przez A. i L. Z. oraz P. i R. B. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 grudnia 2009r. oraz oględzin w dniu 11 lutego 2010r. inspektorzy PINB stwierdzili, że do ściany zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego, położonego na działce nr [...] w K. domurowano na istniejących fundamentach pomieszczenie o wymiarach 17,80 m x 2,00 m x 3,50 m, a w pomieszczeniu tym wylany został strop żelbetowy monolityczny. Stwierdzono także, że dobudowane pomieszczenie posiada ściany zewnętrzne z pustaków ceramicznych Porotherm o grubości 18,5 cm, a w ścianie zewnętrznej znajduje się otwór okienny i otwór drzwiowy, w którym osadzono drzwi prowadzące na taras ziemny, wykonany wraz z dobudówką, natomiast taras ziemny o wymiarach: 17,00 m x (3,40 m do 4,30 m) x (1,50 m do 2,10 m) obudowany został murem oporowym z pustaków zalanych betonem. Od strony działki nr [...] w K. wysokość wynosi 2,10m, od strony działki nr [...] mur usytuowano na istniejącej podmurówce betonowej.

Roboty powyższe zostały wykonane przez inwestorów T. i Z. J. - współwłaścicieli budynku nr [...], jako remont zabudowanej loggi od strony południowej w budynku mieszkalno-usługowym bez zmian konstrukcyjnych, który został zgłoszony w Wydziale Architektury, Budownictwa, Inwestycji i Remontów, Filia Starostwa Powiatowego w Krakowie w Krzeszowicach w dniu 18 czerwca 2009r., zarejestrowany pod sygnaturą akt: [...].

Zgodnie z ustaleniami organu I instancji po dokonaniu rozbiórki loggi o konstrukcji drewnianej wymurowane zostało pomieszczenie o innym przeznaczeniu niż loggia, mające służyć wg oświadczenia inwestorów jako magazyn oraz część socjalna dla pracowników zatrudnionych w części handlowo - usługowej (sklepach), znajdującej się w poziomie parteru budynku. Zakres robót, zgłoszony przez inwestorów do organu architektoniczno-budowlanego obejmował rozebranie spróchniałych ścian i okien i wymianę ich na nowe, skucie spękanej wylewki i zrobienie w to miejsce nowej. Nowe okna przewidziano w tej samej lokalizacji z uwzględnieniem tych samych materiałów, okna i drzwi o tych samych wymiarach, pokrycie dachu analogiczne jak na budynku. Natomiast w wyniku przeprowadzonych przez inwestorów prac dobudowane zostało pomieszczenie o konstrukcji murowanej, o powierzchni zabudowy 17,80 m x 2,00 m, nad parterem którego wylany został strop żelbetowy. Do dobudowanego pomieszczenia, po nasypaniu gruzu i ziemi na wysokość ok. 1,50 m, usypano taras ziemny o kształcie trapezu, który następnie obudowano z trzech stron murem oporowym o wymiarach ścian: 17,00 m oraz 3,40 m i 4,30 m. Rozbudowany w ten sposób przez inwestorów budynek mieszkalno-usługowy sięgnął granicy z działką nr [...] w K., której właścicielem jest [...] Spółdzielnia [...].

Uznając, iż wykonane przez inwestorów roboty budowlane stanowią roboty, które nie mieszczą się w dokonanym zgłoszeniu, organ I instancji wydał postanowienie z dnia 1 marca 2010r., którym wstrzymano inwestorom prowadzenie dalszych robót oraz nakazano przedłożenie dokumentów, które umożliwiłyby zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej. Inwestorzy żądanych dokumentów w zakreślonym terminie nie przedłożyli.

Organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] marca 2011r.

W odwołaniu od tej decyzji Z. J. podniósł, iż roboty budowlane polegały na remoncie, a nie na rozbudowie jak to określiła decyzja PINB z dnia [...] marca 2011r.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił zaskarżoną decyzję jako prawidłową. Podkreślił, iż wykonane przez inwestorów roboty budowlane w zakresie rozbiórki drewnianej loggi oraz budowy w tym miejscu pomieszczenia murowanego, objęte zgłoszeniem z dnia 18 czerwca 2009r. jako remont zabudowanej loggi od strony południowej w budynku mieszkalno-usługowym bez zmian konstrukcyjnych, w istocie miały charakter zupełnie inny, niż ujęty w zgłoszeniu, wobec czego trafnie organ I instancji uznał je za samowolę budowlaną. Art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane za remont uznaje "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie w stanie pierwotnym". Biorąc pod uwagę kontekst powołanego przepisu MWINB w Krakowie przyjął, iż są to roboty budowlane bardziej skomplikowane niż modernizacja, czy bieżąca konserwacja, ale z drugiej strony nie tak zaawansowane, jak przebudowa czy rozbudowa obiektu, a dodatkowo efektem tego typu robót musi być przywrócenie stanu pierwotnego obiektu. Organ odwoławczy powołał się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż remontować można jedynie budynek istniejący, a więc jego rozebranie i wybudowanie obiektu nowego nie będzie stanowiło remontu, ale odbudowę.

Organ odwoławczy wskazał, że wskutek wykonanych robót nie nastąpiło przywrócenie stanu poprzedniego, lecz powstało zupełnie inne, zarówno pod względem konstrukcyjnym, jak i funkcjonalnym pomieszczenie. Stwierdził, że dobudówka istniejąca poprzednio stanowiła właściwie przeszkloną werandę, a więc pomieszczenie o funkcji zasadniczo rekreacyjnej, a trudno uznać, żeby takie funkcje mogło pełnić pomieszczenie aktualnie istniejące, posiadające jedynie otwór drzwiowy i jeden otwór okienny. Ponadto podkreślił, iż zupełnie inna jest konstrukcja powstałego pomieszczenia – nie posiada już ono konstrukcji lekkiej, przeszklonej, otworów jest o wiele mniej, mają inne wymiary i są inaczej rozmieszczone. Co więcej pomieszczenie przykryte jest stropem żelbetowym, a w takiej sytuacji nie można uznać, że inwestorzy odtworzyli stan poprzednio istniejący. Organ odwoławczy ponownie podkreślił trafność uznania przez organ I instancji, iż nastąpiła właściwie rozbiórka istniejącej poprzednio przybudówki i w tym miejscu dobudowano dodatkowe pomieszczenie budynku mieszkalno-usługowego.

Organ II instancji stwierdził również, że niemożliwe jest uznanie za wiarygodne wyjaśnienia skarżącego, iż "tymczasowo" zamurował otwory okienne, aby chronić instalacje budynku przed uszkodzeniem w zimie, gdyż sposób wiązania pustaków wskazuje jednoznacznie na planowane takie, a nie inne rozmieszczenie otworów w nowo wybudowanej ścianie i ich docelową liczbę. W zakresie dobudowanego tarasu ziemnego także uznał za trafne ustalenia organu I instancji, gdyż roboty o opisanym zakresie i charakterze wymagały wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, iż zarówno mur oporowy, jak i sam taras ziemny (nawet bez takiego muru) stanowią w myśl ustawy Prawo budowlane budowlę, a zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Powołane przepisy nie przewidują w katalogu wyjątków budowy tego typu obiektu, a zatem zgodnie z zasadą ogólną na jego budowę wymagane było stosowne pozwolenie. Organ odwoławczy uznał, że bez znaczenia był w tej sytuacji fakt, iż częściowo taras ten powstał na istniejącej podmurówce czy fundamencie, a także fakt, że obie inwestycje zostały zrealizowane w pewnej odległości czasowej.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podkreślił także, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie mające na celu zalegalizowanie wykonanych robót, jednakowoż w związku z nieprzedłożeniem przez inwestorów wymaganych dokumentów dokonanie legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej stało się niemożliwe.

Na powyższą decyzję Z. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazał, że prace będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie polegały na remoncie, a nie na przebudowie loggi na działce nr [...]. Skarżący podniósł również, że nie można na podstawie nie dokończonego remontu wyciągać wniosków co do przyszłego wyglądu, jak i przeznaczenia remontowanego pomieszczenia. Jego zamiarem nie była ani zmiana konstrukcji, ani przeznaczenia pomieszczenia, o którym mowa. Co do zarzutu zamurowaniu otworów loggi skarżący podał, iż zabieg ten miał na celu wyłącznie ochronę pomieszczenia przed okresem zimowym i niedopuszczenie do awarii instalacji wodnej, co było konieczne, gdyż to właśnie zaskarżona decyzja uniemożliwiła skarżącemu wstawienie wcześniej zakupionych okien.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Sąd wskazał, że nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym, obejmujące w szczególności zakres wykonanych robót budowlanych oraz zakres robót objętych zgłoszeniem. Skarżący w żaden sposób nie kwestionuje tych ustaleń, natomiast spór pomiędzy nim a organami nadzoru budowlanego sprowadza się do oceny, czy wykonane roboty budowlane mieściły się w zakresie dokonanego przez inwestora zgłoszenia, stanowiąc remont istniejącego budynku, czy też, wykraczając poza granice dokonanego zgłoszenia - wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Definicja pojęcia "remont" na potrzeby ustawy Prawo budowlane została zamieszczona w art. 3 pkt 8 tej ustawy, zgodnie z którym pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W takim też znaczeniu ustawodawca użył pojęcia "remont" w art. 29 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Tak rozumiany remont, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga jednak dokonania zgłoszenia i dopiero przyjęcie zgłoszenia bez sprzeciwu upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

W zgłoszeniu z dnia 18 czerwca 2009r. inwestorzy wskazali, że planowane roboty budowlane będą polegać na remoncie zabudowanej loggi od strony południowej w budynku mieszkalno-usługowym na działce nr [...] bez zmian konstrukcyjnych, a prace polegać będą na rozebraniu spróchniałych ścian i okien i wymianie ich na nowe oraz skuciu spękanej wylewki i zrobieniu w to miejsce nowej. Nowe okna i drzwi miały się znajdować w tych samych miejscach co dotychczas i miały mieć te same wymiary, analogiczne miało być też pokrycie dachu. Skarżący uzupełnił zgłoszenie pismem z 30 października 2009 r. wskazując, że stolarka okienna i drzwiowa będą wykonane z aluminium (kolor brązowy), ściany będą zrobione z pustaka protherm 50*19, a pokrycie dachu - z blachy trapezowej w kolorze ciemnozielonym.

Zgłoszenie przyjęto bez sprzeciwu (pismo Starosty z dnia 23 listopada 2009r., k. 102 akt administracyjnych I instancji), bowiem wyżej opisane roboty budowlane mieściły się w omawianym wyżej pojęciu remontu. Wykonane faktycznie przez inwestorów roboty budowlane wykraczają jednak poza powyższy zakres. W szczególności wykonano taras, który obudowano murem oporowym z pustaków zalanych betonem. Z porównania zdjęć na k. 11 (stan obiektu przed rozpoczęciem robót budowlanych) oraz na k. 13 akt administracyjnych I instancji (stan w dniu 15 grudnia 2009 r.) wynika ponadto, że w miejsce ściany, która na całej długości miała okna powstała ściana zabudowana jednolicie pustakami z tylko jednym otworem okiennym. Sąd podziela w tym zakresie ocenę Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który za niewiarygodne uznał twierdzenia skarżącego, iż zamurowanie otworów okiennych miało charakter tymczasowy i miało na celu zapobieżenie uszkodzeniom instalacji w zimie. Skarżący twierdzi, że takie prace zabezpieczające było konieczne wobec wydania w dniu [...] marca 2010r. postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które uniemożliwiło mu zamontowanie zakupionych już wcześniej okien. Wyjaśnienia te są niewiarygodne, ponieważ powołane wyżej zdjęcia wykonane zostały jeszcze przed wydaniem tego postanowienia, a już wówczas konstrukcja przedmiotowego obiektu była zasadniczo odmienna od konstrukcji istniejącej wcześniej. Okoliczności te, jak również inne okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące różnic pomiędzy stanem poprzednim a stanem po wykonaniu robót budowlanych uniemożliwiają uznanie wykonanych robót budowlanych za remont.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z remontem, lecz z rozbiórką istniejącego obiektu budowlanego i jego odbudową, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z 1 marca 2010r., to prawidłowo orzeczono o nakazie rozbiórki zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2012r. wniósł Z. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżył wyrok w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to:

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz niedochowanie staranności przy ocenie prawnej charakteru czynności podejmowanych przez skarżącego w trakcie remontu pomieszczenia loggii,

- art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że zakres prac wykonanych przez skarżącego nie mieści się w legalnej definicji pojęcia "remont" zawartej tym przepisie, a tym samym wykracza poza ramy zgłoszenia dokonanego przez skarżącego oraz błędne przyjęcie, że prace wykonane przez skarżącego są dokonaną rozbiórką obiektu budowlanego i jego odbudową i jako takie wymagały wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcia, że wykonane przez skarżącego prace nie były remontem a rozbudową lub odbudową i tym samym wymagały pozwolenia na budowę,

- art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie doszło do rozbudowy budynku, lecz remontu istniejącej wcześniej loggii.

Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 188 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasadzenie kosztów postępowania sądowego za II instancję według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w pierwszej kolejności, że budynek po remoncie przeprowadzonym przez skarżącego nie zmienił swojej kubatury, a tym samym jego kształt i wielkość pozostała taka sama. W chwili dokonania zgłoszenia remontu i podjęcia robót budowlanych przedmiotowy budynek, którego częścią składową jest remontowana loggia, był budowlą istniejącą i użytkowaną, a zatem brak jest podstaw do sklasyfikowania przedmiotowych robót, jako odbudowy, czy też rozbudowy nowego obiektu. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, remont może zostać przeprowadzony tylko w istniejącym obiekcie budowlanym.

Skarżący stwierdził, że w trakcie wykonywanego przez skarżącego remontu drewniane ściany pomieszczenia loggii oraz strop z uwagi na bardzo zły techniczny, który obrazuje dokumentacja fotograficzna zalegająca w aktach sprawy, zastąpione zostały pustakiem porotherm. Skarżący w treści uzupełnienia zgłoszenia z dnia 30 października 2009r. poinformował organ administracyjny o rodzaju materiałów budowlanych, z których planuje wykonanie ściany remontowanego pomieszczenia. W zgłoszeniu, które zostało przyjęte bez sprzeciwu skarżący w sposób jednoznaczny oświadczył, że planuje użyć do remontu inne materiały od tych pierwotnie zastosowanych, jednakże obrys, gabaryty i forma architektoniczna obiektu nie ulegną jakiejkolwiek zmianie.

W kwestii stropu żelbetowego, skarżący stwierdził, że użył wprawdzie innego materiału niż poprzednio, ale wynika to z technologii i ekonomiki budowlanej, jest zgodne z przepisem art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Przepisy Prawa budowlanego nie określają zakresu i skali zamiany elementów budowlanych w danym obiekcie innymi elementami.

W zakresie sposobu wymiany przez skarżącego stolarki okiennej wskazano, że kwestia ta została oceniona przez Sąd I Instancji w sposób błędny. Sąd w tym zakresie nawiązał do oceny stanu faktycznego prezentowanej przez organ administracji publicznej. W toku postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie wskazywał, iż otwory okienne zamurowane zostały tymczasowo. Prace rozpoczęto dość późno, bo pod koniec listopada 2009r., kiedy pogoda była jeszcze sprzyjająca prowadzeniu robót, niemniej szybko uległa pogorszeniu, co uniemożliwiło ich kontynuowanie. W celu ochrony instalacji wodnych przed uszkodzeniem skarżący zmuszony został do zamurowania otworów okiennych do czasu poprawy pogody, kiedy to zamierzał wstawić tam zakupione już na ten cel okna. Zupełnie nieuzasadnione byłoby dokonywanie zakupu okien w przypadku, gdyby skarżący nie miał zamiaru ich tam wstawiać. Organ administracyjny w sposób nieuzasadniony nie dał wiary wskazanym twierdzeniom, błędnie przyjmując, że zamiarem skarżącego jest zamurowanie całej loggii za wyjątkiem jednego otworu okiennego i jednego drzwiowego. Niedanie wiary oświadczeniu skarżącego, że jest to stan tylko tymczasowy nie znajduje żadnej podstawy, sposób zamurowania okien też nie jest dowodem na to, że będzie to stan permanentny z uwagi na możliwość łatwego wykucia otworów i wstawienia zakupionych wcześniej okien. Stan taki trwa do chwili obecnej z uwagi na decyzję z dnia [...] marca 2010r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nakazującą wstrzymanie robót skarżącemu. Stolarka okienna już zakupiona przez skarżącego ma zostać zamontowana w tym samym miejscu i w tym samym układzie jak poprzednio, tworząc przeszkloną werandę, tyle, że z murowanymi ścianami.

W zakresie tarasu ziemnego, ustalenia poczynione przez organ administracyjny, a następnie przyjęte przez Sąd I Instancji są również niezgodne ze stanem faktycznym. Po pierwsze skarżący podnosi, iż nazwanie hałdy ziemi wymieszanej z gruzem "tarasem" stanowi znaczne nadużycie semantyczne. Ponadto w regulacji ustawy Prawo budowlane brak jest legalnej definicji pojęcia "taras", co przemawia za tym, iż dla ustalenia znaczenia omawianego pojęcia w danym postępowaniu należy wziąć pod uwagę ocenę stanu faktycznego konkretnej sprawy. Po drugie, skarżący podnosi, iż w rzeczywistości, wbrew twierdzeniom organu oraz Sądu I instancji, wymiary rzekomego tarasu wynoszą: długość: 15,20 m, szerokość: 3,20 m + 4,50 m, wysokość: 1,0 m.

Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że skarżący wykonał zwykłe ogrodzenie na wcześniejszym podłożu, które nie wymaga uzyskania stosownego pozwolenia na budowę i nie nosi cech muru oporowego. Ogrodzenie to zostało wykonane rok wcześniej niż prace remontowe loggii i nie powinno być w ogóle rozpatrywane w tej sprawie, jako przekroczenie zakresu zgłoszenia.

Odnosząc się do kwestii przeznaczenia wyremontowanego pomieszczenia skarżący zarzucił, że w pomieszczeniu tym nie mieści się pomieszczenie socjalne ani tym bardziej magazyn. Skarżący nie zmieniał przeznaczenia remontowanej loggii, a ustalenia dokonane przez organ nie mogą zostać uznane za wiarygodne. Przyjęcie, że zmiana drewnianych ścian na murowane zmienia funkcję loggii z rekreacyjnej na jakąkolwiek inną jest zupełnie nieuzasadnione.

Skarżący zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wadliwy przyjął, że prace wykonywane przekraczają zakres pojęcia "remont", zawartego w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane oraz nie mieszczą się w dokonanym zgłoszeniu. Skarżący, przeprowadzając prace budowlane objęte zgłoszeniem, miał na celu odtworzenie stanu pierwotnego remontowanej loggii, tyle, że przy użyciu innych materiałów. Organ administracyjny wydał pozwolenie na remont loggii, której ściany miały być odtworzone z pustaka porotherm i z tego właśnie materiału zostały one odtworzone.

W ocenie skarżącego na gruncie polskiego Prawa budowlanego granica między remontem a odbudową jest stosunkowo płynna i zależy od interpretacji poszczególnego stanu faktycznego sprawy, niemniej istotne przy ocenie z jakim rodzajem prac mamy do czynienia jest obiektywne ustalenie elementów stanu faktycznego. Tego, zdaniem skarżącego zabrakło w analizie przeprowadzonej przez organ administracyjny, a później w ocenie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Mylne określenie stanu faktycznego doprowadziło do błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, prowadzące do wadliwego przyjęcia, że prace wykonane przez skarżącego nie są remontem, ale odbudową, a tym samym wykraczają poza zakres zgłoszenia i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca podniosła także, że stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadnia zarzut naruszenia art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonane przez skarżącego prace nie były remontem a rozbudową lub odbudową, i tym samym wymagały pozwolenia na budowę. Odbudowa to rozebranie obiektu budowlanego i wybudowanie go na nowo. W istniejącym stanie faktycznym nie powstał jednak żaden nowy obiekt budowlany. Skarżący we właściwym czasie dokonał zgłoszenia rozpoczęcia remontu części składowej istniejącego obiektu budowlanego, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu. Skarżący w treści zgłoszenia remontu poniekąd wskazał na konieczność rozebrania lub odbudowy niektórych jego części wykorzystując jednak pozostałą część obiektu, nie zmieniając obrysu i gabarytu obiektu.

W skarżonym wyroku naruszony został też art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie doszło do rozbudowy budynku, lecz remontu istniejącej wcześniej loggii, który nie wymaga pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach zakreślonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., niedostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadne należało uznać zarzuty w niej podniesione. Wbrew wywodom Z. J. Sąd I instancji, dokonując oceny kontrolowanej w sprawie decyzji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów prawa, określonego jako naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie - art. 7 k.p.a oraz art. 3 pkt 8, art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Na wstępie należy podkreślić, że art. 7 k.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego, poza tym Sąd I instancji nie stosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, toteż nie mógł tego przepisu naruszyć. Sąd administracyjny kontrolował prawidłowość zastosowania przez orzekające w sprawie organy administracji przepisów, w tym przepisów postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu postępowania, określonego w ustawie z dnia 30 sierpnia 2001r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), który naruszył Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ustalenia dokonane przez organ administracji i zarzut "błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz niedochowania staranności przy ocenie prawnej charakteru czynności podejmowanych przez skarżącego w trakcie remontu pomieszczenia loggii" jest całkowicie nieuprawniony.

Prawidłowo zostało ustalone przez organ podczas podczas kontroli z dnia 14 grudnia 2009r. oraz oględzin w dniu 11 lutego 2010r., że inwestor domurował od strony południowej budynku do ściany zewnętrznej, na istniejących fundamentach, pomieszczenie ze stropem żelbetowym monolitycznym, zlicowane z istniejącą ścianą zewnętrzną istniejącą od strony zachodniej (ściany wykonano z pustaków gr. 18,5cm), przykryte stropem żelbetowym wylanym na mokro, w ścianie zewnętrznej przewidziano 1 okno połączone z drzwiami, stanowiącymi wyjście na taras ziemny, usypany z gruzu oraz ziemi, obudowany z trzech stron murem oporowym. Zakres wykonanych robót budowlanych, w tym wymiary części obiektu, której dotyczy nakaz rozbiórki, został określony podczas kontroli w dniu 14 grudnia 2009r., przeprowadzonej z udziałem Z. J., który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do protokołu kontroli. Odmienne wymiary zostały dopiero wskazane w skardze kasacyjnej.

Z. J. podał do protokołu oględzin, dokonanych dnia 11 lutego 2010r., że "pomieszczenie powstałe obecnie, w miejscu dawnej loggi, będzie służyło jako magazyn, część socjalna dla pracowników". Stąd stanowisko zawarte obecnie w skardze kasacyjnej, dotyczące błędnego przyjęcia takiego przeznaczenia pomieszczenia przez Sąd I instancji i stwierdzenie, że skarżący "wielokrotnie podnosił, że w pomieszczeniu tym nie mieści się pomieszczenie socjalne, ani tym bardziej magazyn" nie znajduje uzasadnienia.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ administracji prawidłowo uznał, a Sąd I instancji zasadnie stanowisko to zaakceptował, że zakres robót budowlanych wykonanych przez skarżącego wykracza poza ramy zgłoszenia, dokonanego przez Z. J. dnia 18 czerwca 2009r., uzupełnionego w piśmie z dnia 30 października 2009r. Zgłoszenie obejmowało remont loggi bez zmian konstrukcyjnych (rozebranie spróchniałych ścian, okien i wymianie na nowe oraz skucie spękanej wylewki i zrobienie w to miejsce nowej, okna w tej samej lokalizacji w tych samych wymiarach, pokrycie dachu analogiczne).

Przez pojęcie "remontu", określonego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie w obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji (z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym). Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące. Natomiast przez "odbudowę" rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Odbudowa zaliczona jest do budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, zaś przy remoncie wystarczy dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1).

W sprawie niniejszej remont, objęty zgłoszeniem, miał dotyczyć loggi, która była częścią składową budynku mieszkalno-usługowego, miała okna na całej długości; tymczasem faktycznie przeprowadzone roboty budowlane spowodowały, że w miejsce całkowicie rozebranej loggi, domurowano do budynku pomieszczenie o innym przeznaczeniu, układzie funkcjonalnym, z jednym tylko otworem okiennym i drzwiowym. Sąd dokładnie uzasadnił, dlaczego podzielił ocenę Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który za niewiarygodne uznał twierdzenia skarżącego, że zamurowanie otworów okiennych miało charakter tymczasowy i miało na celu jedynie zapobieżenie uszkodzeniom instalacji w zimie. Wykonane roboty budowlane spowodowały powstanie nowego pomieszczenia, nie zostały zachowane parametry dotychczas istniejące i ten sposób powiększeniu uległ budynek mieszkalno-usługowy, skoro wymiary tego pomieszczenia są obecnie większe. Nastąpiła zatem, co słusznie podniesiono w wyroku, rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego. Ponadto ustalono w sprawie, że z powstałego pomieszczenia wykonano wyjście na taras ziemny usypany z gruzu oraz ziemi, obudowany w trzech stron murem oporowym, na wykonanie których konieczne było pozwolenie na budowę.

W tej sytuacji należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdyż Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie stanowią remontu, objętego dokonanym przez niego zgłoszeniem.

Nie jest także naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przyjęcie przez Sąd I instancji, że "wykonane przez skarżącego prace nie były remontem a rozbudową lub odbudową i tym samym wymagały pozwolenia na budowę". Wykonanie robót budowlanych wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z powołanym przepisem Prawa budowlanego.

Tym samym, nie podlega uwzględnieniu również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, "skutkujące przyjęciem, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie doszło do rozbudowy budynku, lecz remontu istniejącej loggi". Zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego było konsekwencją prawidłowego ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, a także po bezskutecznym zobowiązaniu inwestorów do wykonania nałożonych obowiązków (art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego), które miało na celu legalizację samowoli budowlanej. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.