Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi F.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Burmistrz Miasta L. decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie m.in. art. 2, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 oraz art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwana dalej "ustawą"), po rozpoznaniu wniosku F.T. z dnia [...], odmówił przyznania stronie zasiłku celowego i zasiłku specjalnego celowego na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych i zakupu żywności za miesiąc [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że F.T. nie spełnia ustawowych wymogów do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego, gdyż jego dochód, na który składa się renta w kwocie [...] zł oraz dochód z pola w kwocie [...] zł (hektary przeliczeniowe) wyniósł [...] zł, a tym samym przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 542 zł. Ponadto organ wskazał, że w/w nie kwalifikuje się również do przyznania specjalnego zasiłku celowego, bowiem w [...] otrzymał przedmiotowe świadczenie na dofinansowanie do zakupu żywności i opłat mieszkaniowych w wysokości [...] zł. Dalej stwierdzono, że F.T. posiada mieszkanie własnościowe, które darował swojej siostrze w zamian za uiszczanie przez nią opłat za czynsz, przy czym nie udzielił informacji o jego wysokości. Jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego do [...]. Przedstawił zaświadczenie lekarskie o leczeniu farmakologicznym w Poradni Zdrowia Psychicznego, nie podał jednak jakichkolwiek kosztów z tym związanych. Organ zaznaczył, że zasiłek celowy specjalny, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznawany jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W związku z tym, że F.T. w [...] otrzymał specjalny zasiłek celowy, a jego sytuacja w maju nie uległa zmianie nie znaleziono podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy za miesiąc [...]. Podkreślono, że pomoc społeczna nie powinna mieć charakteru stałego i nie może sprowadzać się do rozdawnictwa świadczeń, a świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być traktowane jako stałe źródło dochodu.

F.T. w odwołaniu od wyżej opisanej decyzji zakwestionował sposób obliczenia dochodu z nieruchomości rolnej. Podniósł, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. (MOPS) nie wykazał dokładnie, jaki dochód "przyjął z pola oraz jakie to pole i czyja to własność". Zaznaczył, że jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości rolnej w ¼ części z [...] ha, którą uprawia jego brat i płaci podatki. Z ustaleń jakie poczynił w Urzędzie Skarbowym wynika, że za okres ostatnich trzech lat z tego tytułu nie osiągnął żadnego dochodu. Ponadto wskazał, że posiadał mieszkanie własnościowe. Oddał je siostrze za długi jakie u niej miał, gdyż to ona dopłacała mu do mieszkania i wypełniała obowiązki, które powinien wypełniać MOPS.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz podstawowe regulacje ustawy o pomocy społecznej dotyczące przyznawania zasiłków celowych i specjalnych celowych. Podzielił poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne i wnioski zaznaczając, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i osiąga łączny dochód w kwocie [...] zł, ([...] zł renta i [...] zł dochód z pola), który przekracza kryterium dochodowe. Kolegium wskazało, że dochód z pola został obliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego – uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Organ pierwszej instancji na podstawie zaświadczenie Burmistrza Miasta L. przyjął do wyliczenia tego dochodu powierzchnię [...] ha fizycznych, co stanowi [...] ha przeliczeniowych użytków rolnych, których współwłaścicielem w ¼ jest F.T. Zatem dochód w części dotyczącej wnioskodawcy wynosi [...] zł (iloczyn [...] ha przeliczeniowych i 250 zł podzielony przez 4).

Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej mogą być uwzględnione, jeżeli odpowiadają i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dlatego organy przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń kierują się zarówno potrzebami osób uprawnionych, jak również możliwościami finansowymi gminy i wysokością środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej. Ośrodki dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, dlatego w pierwszej kolejności przyznają pomoc osobom spełniającym wszystkie ustawowe kryteria i na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Jeśli nawet wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria do przyznania zasiłku, to organ nie ma obowiązku udzielenia pomocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach F.T. wskazał, że organ odwoławczy błędnie uzasadnił sposób obliczenia dochodu, przyjmując, że dochód z pola dotyczy osób fizycznych a nie rolników. Tymczasem skarżący nie jest rolnikiem i nie osiąga z pola żadnego dochodu. Z zaświadczenia Urzędu Skarbowego w L. nr [...] wynika, że jego dochód w 2013 r. wyniósł [...] zł, więc miesięcznie [...] zł. Kwota ta jest inna niż [...] zł, czyli dochód ustalony w zaskarżonej decyzji. Skarżący uznał, że wskazany dochód z pola nie wynika z żadnego zaświadczenia organu podatkowego, dlatego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez podstaw "formalnych i prawnych". Zdaniem skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera "uzasadnienia prawnego i formalnego" oraz nie posiada podstawy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie skarżący oświadczył, że otrzymuje od [...] zasiłek pielęgnacyjny oraz potwierdził, że siostra pokrywa opłaty czynszowe dotyczące mieszkania, w którym zamieszkuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania F.T. zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych i zakupu żywności w [...].

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej również "ustawą") regulujące rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zauważyć należy, iż zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit c. ustawy) zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego, jeśli dochód wnioskodawcy przekroczy ustawowe kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Dlatego też organy rozpatrując wniosek skarżącego ustalały jego sytuację dochodową i badały, czy spełnia on kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynosi 542 zł. Przy czym po myśli art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne (...) oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Z ustaleń organu wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz, że otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości [...] zł. Zatem dochód skarżącego przekroczył ustawowe kryterium dochodowe.

Natomiast rację ma skarżący kwestionując wliczenie do dochodu dochodu z powierzchni użytków rolnych , choć z innych powodów niż podniesione w skardze.

Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Burmistrza L. z dnia [...] nr [...] wynika, że F.T. jest współwłaścicielem w ¼ użytków rolnych o powierzchni [...] ha fizycznych, co daje [...] ha przeliczeniowych. Na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), ustawa przyjmuje założenie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł (stawka ta obowiązuje od dnia 1 października 2012 r.). Dochód ten ma zatem charakter ryczałtowy i wyliczany jest jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza zatem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1406/00, Lex nr 793441, dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 724/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1292/09 - orzeczenia dostępne w Internecie – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Okoliczności podnoszone przez skarżącego, iż nie jest rolnikiem i nie ma żadnego dochodu z pola, gdyż uprawia je brat i płaci także za niego podatki, nie mają zatem znaczenia prawnego. Sam fakt posiadania tytułu własności do gruntów rolnych (gospodarstwa rolnego) stanowi w świetle art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej wystarczającą podstawę do ryczałtowego wyliczenia dochodu.

Niemniej jednak zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 6 tej ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Natomiast przypadający skarżącemu udział w własności użytków rolnych nie przekracza 1 ha przeliczeniowego. Stąd z tego powodu nie było podstaw do wliczenia dochodu z tego tytułu do dochodu skarżącego.

Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia, gdyż sama wysokość renty jaką skarżący otrzymuje przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Stąd też za prawidłowe należało uznać stanowisko organów, że nie było podstaw do zastosowania art. 39 ustawy, wobec przekroczenia kryterium dochodowego, od którego uzależnione zostało prawo do przyznania zasiłku celowego. Kryterium dochodowe ma charakter bezwzględnie obowiązujący, toteż nawet spełnienie pozostałych kryteriów uprawniających do pomocy, określonych w art. 7 ustawy, jak m.in. niepełnosprawność (art. 7 pkt 5) nie daje podstaw do przyznania zasiłku celowego.

W takiej sytuacji prawidłowo rozważono wniosek skarżącego w kontekście art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawodawca w treści cyt. wyżej art. 41 używa sformułowania, iż omawiane świadczenie "może być przyznane". Oznacza, to, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, które nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy), że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), a także o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego zgłoszonego żądania osoby potrzebującej. Jednocześnie decyzja oparta na uznaniu administracyjnym, podlega ograniczonej kontroli sądowej, która sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy.

Wyjaśnić jednocześnie trzeba, iż udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Świadczenie to może być więc przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła.

W orzecznictwie podkreśla się, że szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które wyraźnie odbiegają od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Szczególny przypadek musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego, że uzasadnia przyznanie tej formy pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, Lex nr 1080954; z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1623/ 11 i podane tam orzecznictwo, Lex nr 1113249; z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1142/12 , Lex nr 1298296).

Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego brak jest takich szczególnych okoliczności. Wprawdzie skarżący jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy, prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, to jednak posiada pewny i stały dochód w postaci renty w wysokości [...] zł. Natomiast pomoc powinna być przede wszystkim skierowana do osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji materialnej, które np. nie posiadają w ogóle żadnych dochodów, zatem bez pomocy nie mogłyby samodzielnie egzystować.

Skarżący nie powoływał się na jakieś nagłe, nadzwyczajne okoliczności, lecz wniosek odnosił do regularnych wydatków związanych z utrzymaniem, czyli takich z którymi boryka się większość osób i rodzin, zwłaszcza tych, które nie osiągają ustawowego kryterium dochodowego. Przy czym z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że skarżący nie ponosi wydatków z tytułu opłat czynszowych, gdyż ponosi je jego siostra, będąca właścicielem mieszkania. Organ ustalił także, że skarżący pozostaje w leczeniu w związku z przewlekłymi chorobami, zaś z analizy wydatków sporządzonej podczas wywiadu środowiskowego w [...] wynika, że na leki skarżący przeznacza kwotę w granicach [...] zł. Nie można wobec tego uznać, że sytuacja osobista czy zdrowotna skarżącego kwalifikują do uznania jej za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 41 ustawy. Prawidłowe gospodarowanie własnymi zasobami materialnymi przez skarżącego powinno natomiast uwzględniać wydatki związane z jego utrzymaniem. Pomoc społeczna, jak już wskazano, ma bowiem charakter subsydiarny (art. 2 ust. 1 ustawy), a więc wspiera osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, które nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jednocześnie skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku w niniejszej sprawie otrzymał specjalny zasiłek celowy w wysokości [...] zł na żywność i opłaty mieszkaniowe. Zasiłki nie mają natomiast charakteru stałego i nie mogą być traktowane jako stałe źródło dochodu. Każdorazowo bowiem organ pomocy społecznej ocenia taki wniosek, mając na uwadze nie tylko okoliczności leżące po stronie wnioskodawcy, lecz również środki finansowe, jakimi ośrodek dysponuje. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Reasumując, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy dokonały właściwej analizy sytuacji materialnej i życiowej strony skarżącej w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Trafnie przy tym wskazały, że skarżący przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, a zatem nie spełnił przesłanki uzyskania zasiłku celowego. Ponadto z ustaleń organu pierwszoinstancyjnego wynika, że w przypadku strony nie wystąpiła żadna nadzwyczajna okoliczność, którą należałoby uznać za szczególny przypadek. Sąd wprawdzie dostrzega mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium w tym aspekcie sprawy, jednakże nie może być ona z tego powodu zdyskwalifikowana, gdyż prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w pełni pozwalał Sądowi na ocenę prawną tego zagadnienia, potwierdzając trafność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym.

W takim stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.