Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/10 w sprawie ze skargi M. B. na Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w przedmiocie niewykonania wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 971/09 oddala skargę kasacyjną.

II OSK 1340 / 11

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi M. B. na niewykonanie wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Kr 971/09 wymierzył organowi Burmistrzowi Miasta i Gminy Niepołomice grzywnę w wysokości 1.000 złotych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. ustalił wobec M. B.:

- w pkt 1 obowiązek przyłączenia nieruchomości (części budynku nr [...] w [...] na działce nr [...] stanowiącej współwłasność M. B. oraz T. i J. S.) do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej użytkowanej na podstawie potwierdzenia przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania z dnia [...] listopada 2005 r.,

- w pkt 2, że obowiązek powyższy zostanie wykonany w terminie 60 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W wyniku odwołania M. B. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 971/09 w sprawie ze skargi M. B. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku), określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II wyroku) i przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt III wyroku).

W dniu 8 października 2010 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie przez Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice wyroku Sądu z dnia 30 września 2009 r., domagając się wymierzenia temu organowi grzywny i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Jak wskazała skarżąca Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice nie podjął w sprawie żadnych czynności po wydaniu powyższego wyroku. Stan ten nie uległ zmianie, pomimo tego, że w dniu 22 kwietnia 2010 r. skarżąca wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy w Niepołomicach, wezwanie do wykonania powyższego wyroku, co uzasadnia, zdaniem skarżącej, wymierzenie temu organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że akta przedmiotowej sprawy wraz z wyrokiem zostały zwrócone organowi I instancji w dniu 8 lutego 2010 r. Pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. skarżąca wezwała organ do wykonania powyższego wyroku. W dniu 2 września 2010 r. M. B. wniosła skargę na bezczynność organu. Organ wskazał, że przed upływem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) podjął próbę nakłonienia współwłaścicieli do ugodowego jej załatwienia.

Odpowiedź na skargę wnieśli także T. S. i J. S., domagając się wykonania wskazanego w skardze wyroku stwierdzając, że organ posługuje się nieprawdziwym stwierdzeniem, że byli zainteresowani propozycją nabycia od skarżącej udziału we własności działki nr [...], w zamian za zabudowaną nieruchomość gruntową, stanowiącą własność Gminy Niepołomice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę w przedmiocie niewykonania wyroku, uznał ją za zasadną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 971/09 jednoznacznie wynika obowiązek kontynuacji przez organ I instancji postępowania w celu jego zakończenia decyzją. Zawarto w nim, bowiem zarówno ocenę prawną dotyczącą wykładni i stosowania przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i ocenę prawną odnoszącą się do przepisów postępowania. Wytknięto też uchybienia proceduralne, które miały wpływ na wadliwe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w obu decyzjach wydanych w toku instancji oraz wyrażono konkretne zalecenia, co do dalszego toku postępowania dowodowego.

Termin do załatwienia sprawy przez Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice rozpoczął się najpóźniej w dniu 8 lutego 2010 r., tj. w momencie otrzymania powyższego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Sprawa winna być rozpoznana niezwłocznie, zaś gdyby nawet przyjąć, że ma ona charakter skomplikowany, termin ten upływał z dniem 8 kwietnia 2010 r. Prowadząc ponownie sprawę organ I instancji nie wydawał postanowień incydentalnych, jak również nie podejmował czynności dowodowych zgodnych z zaleceniami wynikającymi z wyroku z dnia 30 września 2009 r., nie wydawał również postanowień o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak jest w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji na temat czynności, które miałyby zmierzać do zawarcia ugody oraz załatwienia sprawy w inny sposób niż rozstrzygnięcie, co do istoty za okres ponad czterech miesięcy po zwrocie akt administracyjnych organowi I instancji wraz z odpisem tego wyroku. Z notatki służbowej z dnia 5 lipca 2010 r. wynika, że dopiero w dniu 22 czerwca 2010 r. przystąpiono do pierwszych takich czynności, to jest do sporządzenia wykazu nieruchomości gruntowych, które mogłyby zostać nabyte do gminnego zasobu nieruchomości w celu ewentualnej ich zamiany na udział w nieruchomości należący do M. B. Powyższe potwierdza pośrednio treść uchwały Nr LXVI/681/10 Rady Miasta w Niepołomicach z dnia 29 czerwca 2010 r. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 30 sierpnia 2010 r. wynika z kolei, że w dniu 28 lipca 2010 r. zlecono rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie wyceny udziału skarżącej, która to wycena została sporządzona w dniu 23 sierpnia 2010 r. W aktach nie ma dokumentów świadczących o tym, że współwłaściciele działki nr [...] w [...] byli zainteresowani zawarciem ugody, której przedmiot wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Brak jest również dokumentów świadczących o zastosowaniu procedury określonej w art. 116 k.p.a. Powyższe okoliczności stanowią w ocenie Sądu o bezczynności organu I instancji i niewykonaniu prawomocnego wyroku z dnia 30 września 2009 r.

Wskazując na treść art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd wskazał, że maksymalna kwota grzywny w dacie wydania wyroku w sprawie wynosi 32.329,80 zł. Przepis ten nie określa natomiast dolnej granicy wysokości grzywny, stąd w uzasadnionych przypadkach może mieć charakter jedynie symboliczny. Zgodnie z orzecznictwem, wysokość grzywny winna być miarkowana i uzależniona od całokształtu sprawy.

Uznając skargę za zasadną, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odpowiednią sankcją za niewykonanie wyroku z dnia 30 września 2009 r. jest grzywna w kwocie 1.000,00zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż niniejsze postępowanie toczy się z urzędu, faktem jest przy tym to, że Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice podejmował kosztowne czynności związane z szacunkiem wartości udziału skarżącej w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zabudowanej budynkiem nr [...] w [...], które w jego ocenie mogły prowadzić do polubownego załatwienia sprawy. W sprawie nie zachodzą przy tym przesłanki do zastosowania art. 154 § 2 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 § 6 ww. ustawy przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu Burmistrzowi Miasta i Gminy Niepołomice grzywny w kwocie 1.000 zł, a więc w wysokości nieproporcjonalnej zarówno do czasu pozostawania organu w bezczynności, jak i co do faktu niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 971/09.

Wskazując na powyższy zarzut kasacji, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy Niepołomice grzywny w wysokości 32.329,80 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że wymierzenie grzywny w wysokości określonej w skarżonym wyroku ma charakter symboliczny i w żadnym wypadku nie gwarantuje skuteczności orzeczenia sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy sprawa toczy się od 2005 r. Prowadząc ponownie sprawę organ I instancji nie wydawał żadnych postanowień incydentalnych, jak również nie podejmował żadnych czynności dowodowych zgodnych z zaleceniami wynikającymi z wyroku z dnia 30 września 2009 r. Skarżąca, co do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę dotyczących prób nakłonienia współwłaścicieli do ugodowego załatwienia sprawy stwierdziła, że ograniczyły się one do ogólnego zapytania, czy skarżąca byłaby zainteresowana nabyciem od niej udziału w jej nieruchomości w zamian za zabudowaną nieruchomość, stanowiącą własność Gminy. Czynności te pozostają jednak poza ramami niniejszego postępowania, mają charakter pozorny i zmierzają do odwrócenia uwagi od bezczynności organu i zdaniem strony nie powinny mieć żadnego znaczenia przy ustaleniu wysokości grzywny w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice, wnosząc o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W związku ze sposobem skonstruowania zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić wniesioną kasację jedynie w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej przedstawionymi przez stronę skarżącą (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a zarzut ten dotyczył "naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 § 6 ww. ustawy przez niewłaściwe zastosowanie... ".

Odnosząc się do tak przedstawionego zarzutu stwierdzić należy, iż zgodnie z treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. "Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów." Z kolei w myśl art. 154 § 1 p.p.s.a. "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny."

Wyjaśnić należy, że w przypadku, kiedy Sąd stwierdzi ziszczenie się wymogu wskazanego w art. 154 § 1 p.p.s.a., to zobowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę określoną w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sądowi pozostawiona jest przy tym ocena wysokości grzywny, która ma być orzeczona, przepis stanowi, bowiem tylko o jej maksymalnej wysokości. Przy ustaleniu wysokości grzywny powinien, więc Sąd brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym między innymi czas pozostawania organu w zwłoce, czy też podejmowane przez organ inne czynności, to czy sprawa została wszczęta z wniosku strony czy też z urzędu.

Stwierdzić trzeba, iż w skarżonym wyroku wskazano przyczyny, dla których wymierzona organowi grzywny została określona w wysokości 1.000 złotych, jak i względy dla których skarżony wyrok oparto na przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a. Zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji ocenie nie sposób przypisać przy tym cech dowolności. Wymierzona grzywna była, bowiem miarkowana przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, takich między innymi jak charakter prowadzonej sprawy, czy czas pozostawania organu w bezczynności.

Argumentacji strony skarżącej zaprezentowanej we wniesionej kasacji, co do wysokości grzywny, jaka winna być wymierzona organowi, nie można podzielić. Stawiając, bowiem zarzut naruszenie prawa materialnego ograniczono się we wniesionej kasacji do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc tzw. błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Tymczasem nie można w skardze kasacyjnej, a tak uczyniono to w złożonej kasacji, skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z uzasadnienia kasacji wynika, że zdaniem strony wnoszącej kasację wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania w ocenie skarżącej naruszył Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji brak było przedstawienia w kasacji takich jej podstaw, które pozwalałyby na zakwestionowanie stanowiska zaprezentowanego w skarżonym wyroku.

Ze wskazanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a.