I OW 154/16 - Postanowienie

Data orzeczenia	2016-12-30	
Data wpływu	2016-07-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 4, art 15 par. 1 pkt 4 i par 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 54 ust. 1, art 59 ust. 1, art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Burmistrzem Miasta W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. D. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta W. jako organ właściwy w sprawie.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 5 maja 2016 r. Prezydent Miasta B., reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. D. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że 7 grudnia 2015 r. A. D., przebywająca w Domu Seniora "M." w W., zwróciła się z prośbą o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej "O." w B. W trakcie postępowania zmieniła swoje oczekiwania prosząc o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej "K." w B. Z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (dalej jako: "GOPS w W.") wywiadu środowiskowego wynika, że A. D. w okresie od 6 stycznia 1964 r. do 12 sierpnia 2015 r. była zameldowana na pobyt stały i faktycznie zamieszkiwała w B. przy ul. L. [...]. W dniu 1 listopada 2014 r. została umieszczona w Domu Seniora w B., w którym przebywała do 28 lutego 2015 r., a od 1 marca 2015 r. do chwili obecnej przebywa w Domu Seniora "M." w W. Dnia 12 sierpnia 2015 r. A. D. została wymeldowana z adresu zamieszkania w B. i zameldowana w B. przy ul. W. [...] w mieszkaniu córki – E. W. Obecnie cała aktywność życiowa A. D. koncentruje się w W. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. (dalej jako: "MOPR w B.") przekazał zgodnie z właściwością sprawę skierowania A. D. do domu pomocy społecznej do GOPS w W. jako organu właściwego do wydania decyzji. Podkreślono, że GOPS w W. nie wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, lecz sprawę przekazał ponownie do MOPR w B.

MOPR w B. podniósł, że Gmina B. nie jest właściwa miejscowo do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Wskazano, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W myśl art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z orzecznictwem sam fakt zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby. A. D., pomimo zameldowania w B. dopiero od sierpnia 2015 r., nigdy faktycznie na terenie tej gminy nie zamieszkiwała, a zameldowanie nastąpiło w trakcie jej pobytu w Domu Seniora w W. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, że strona zamieszkuje w W., tym samym gminą właściwą do udzielenia pomocy społecznej jest Gmina W. Strona nie jest również osobą bezdomną w myśl art. 6 pkt 8 cyt. ustawy.

W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta W. podniósł, że Gmina W. nie jest właściwa miejscowo do wydania decyzji w powyższej sprawie. Podkreślono, że w myśl art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, a zgodnie z oświadczeniami A. D. z 7 grudnia 2015 r., 15 marca 2016 r. oraz z 25 kwietnia 2016 r. nie przebywa ona ani nigdy nie przebywała na terenie Gminy W. z zamiarem stałego pobytu. Co więcej z aktualnym miejscem pobytu, tj. z Domem Seniora "M." w W., nie wiąże swojej przyszłości z uwagi na brak jakichkolwiek trwałych więzi społecznych i rodzinnych. Jej aktualne miejsce pobytu jest tymczasowe. Docelowo chce przebywać na terenie B., gdzie jest zameldowana na stałe i gdzie mieszka cała jej rodzina, z którą jest silnie związana. Z aktualnym miejscem pobytu nic ją nie łączy i nigdy nic nie łączyło. GOPS w W. poinformował również, ze A. D. chce być umieszczona w Domu Pomocy Społecznej "K." w B. a Ośrodek Pomocy Społecznej w W. kieruje zainteresowane osoby z terenu Gminy W. w pierwszej kolejności do domów pomocy społecznej znajdujących się na terenie powiatu b.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej jako: "u.p.s."), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). W myśl zaś art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Tylko w przypadku osób bezdomnych art. 101 ust. 2 u.p.s. wprowadza właściwość gminy ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, albowiem Jadwiga Zapała nie jest osobą bezdomną, gdyż nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 6 pkt 8 u.p.s.

Podkreślić należy, że ustawa o pomocy społecznej stanowiąc w art. 101 ust. 1, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zawiera legalnej definicji "miejsca zamieszkania". Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej i tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (vide postanowienie NSA z 14 stycznia 2010 r., I OW 154/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że A. D. od 12 sierpnia 2015 r. jest zameldowana na pobyt stały w B. w mieszkaniu swojej córki, jednakże nie mieszka w miejscu stałego zameldowania. Dotychczasowe mieszkanie zainteresowanej w B. zostało sprzedane. Nie ulega również wątpliwości, że ze względu na swój wiek i stan zdrowia wymaga ona stałej pomocy innych osób i z tego względu od 1 marca 2015 r. przebywa w Domu Seniora "M." w W. Ponadto, ze złożonych przez A. D. oświadczeń, znajdujących się w aktach sprawy, jednoznacznie wynika, że chce ona zostać umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w B., albowiem jej najbliżsi mieszkają właśnie w tej miejscowości. Co więcej, w oświadczeniu z 25 kwietnia 2016 r. wyraźnie podkreśliła, że nie przebywa z zamiarem stałego pobytu w W. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że A. D. pomimo faktu przebywania na terenie Gminy W. wiąże swoją przyszłość z B. Niemniej jednak w analizowanym zakresie istotne jest obecne miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie mają wpływu przyszłe plany osoby zainteresowanej. Jeżeli kiedyś wnioskodawca dobrowolnie zmieni swe miejsce zamieszkania, albo będzie zmuszony to uczynić, to będą one miały wpływ dopiero na przyszłą właściwość organów. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu decyduje bowiem obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenie z pomocy społecznej. Wprawdzie z dokumentacji wynika, że A. D. jest zameldowana na pobyt stały w B. i deklaruje zamiar pobytu stałego w tej właśnie miejscowości, jednak gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały jest właściwą miejscowo wyłącznie w przypadku osoby bezdomnej (jak stanowi art. 101 ust. 2 u.p.s.), którą zainteresowana nie jest. W niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, że zainteresowana zamieszkuje w Domu Seniora "M." w W. i z uwagi na stan zdrowia na terenie tej gminy – w D. – korzysta z pomocy medycznej. Wspomniane miejsce stało się zatem miejscem jej aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw zainteresowanej, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. W konsekwencji przyjąć trzeba, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. D. jest Burmistrz Miasta W.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.