Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza Dobrodzienia w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Dobrodzienia do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek P. K. z dnia 29 lipca 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność określona w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Burmistrza Dobrodzienia na rzecz P. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga P. K. na bezczynność Burmistrza Dobrodzienia w udzieleniu informacji publicznej.

Wnioskiem z dnia 29 lipca 2014 r., przesłanym pocztą elektroniczną, P. K. wystąpił do Burmistrza Dobrodzienia o udzielenie informacji publicznej w zakresie tego, czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi i adwokatami, a jeśli tak, to domagał się udostępnienia treści umów.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. Burmistrz Dobrodzienia wskazując jako podstawę prawną art. 64 § 2 K.p.a. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie. Wskazał także, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, gdyż jej udostępnienie wymagać będzie dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej oraz co do zasady wymagać będzie podjęcia stosownych analiz, obliczeń, zestawień połączonych z zaangażowaniem o jej pozyskanie określonych środków osobowych. Wnioskującego pouczono jednocześnie, że nieuzupełnienie wniosku spowoduje jego pozostawienie bez rozpoznania.

P. K. - reprezentowany przez radcę prawnego - pismem z dnia 26 listopada 2014 r., nadanym na poczcie w dniu 27 listopada 2014 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Dobrodzienia w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Domagał się zobowiązania Burmistrza do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także zasądzenia kosztów postępowania. W przypadku udzielenia przez organ, po wniesieniu skargi, żądanej informacji publicznej lub wydania decyzji odmownej, wnosił o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, przedstawiając stan faktyczny oraz powołując się na art. 61 Konstytucji RP, wskazał na prawo uzyskania informacji o działalności organów władzy państwowej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wywodził, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji m.in. o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym. Podniósł, że informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a więc także, stosownie do art. 6 ust. 1 ust. 5 lit c ustawy treść dokumentów - umów cywilnoprawnych, gdy dotyczą spraw publicznych (np. wydatków ze środków publicznych). Zgodnie z przepisami ustawy, udostępnienie informacji - co do zasady - następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Zatem, fakt nieudzielenia informacji objętej wnioskiem oraz brak innych przewidzianych prawem działań w załatwieniu wniosku, naruszają prawa skarżącego i jednocześnie świadczą o bezczynności organu. Zaakcentował, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnych szczególnych warunków, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za wniosek w formie pisemnej uznać należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Argumentował, że wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, o ile wynika z niego jasno, co jest przedmiotem wniosku. Przepis art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy wnioskodawca będzie zaskarżał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji lub o umorzeniu postępowania. Dowodził, że wnioskowana informacja nie dotyczyła tzw. informacji przetworzonej.

Burmistrz Dobrodzienia, w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ potwierdził okoliczności podniesione w skardze i wyjaśnił, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż skarżący pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku poprzez jego podpisanie i pouczeniu o skutkach prawnych jego nieusunięcia braku tego nie uzupełnił. Nadto podniósł organ, że w doręczonym piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r. wskazano skarżącemu, że żądane informacje wymagać będą podjęcia stosownych analiz, obliczeń i zestawień połączonych z zaangażowaniem określonych środków osobowych. Nie godząc się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze dowodził, że w przypadku informacji przetworzonej, udostępnienie której wiąże się z poniesieniem kosztów, zachodzi konieczność zindywidualizowania wnioskodawcy, a więc i jego pisemnego podpisu z uwagi na potrzebę nałożenia na niego określonego obowiązku. Wniosek nie może być również anonimowy jeśli istnieją bezpośrednie powody do odmowy udzielenia informacji publicznej np. ze względu na tajemnice ustawowo chronione. Zdaniem organu, wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ administracji decyzji administracyjnej wymagają bezwzględnie własnoręcznego podpisu wnioskodawcy na wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a.

W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Uwzględniając zatem przedmiot sprawy wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwana dalej również "ustawą".

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji zastrzeżona została przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 ustawy i dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy.

Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno- technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że wniesienie skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem, a dla jej skutecznego wniesienia nie jest wymagane uprzednie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - http://www.nsa.orzeczenia.gov.pl - wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10 - Lex nr 672923; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 13/14 - Lex nr 1443751). W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną.

Zaznaczyć też trzeba, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109-110; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 458/12 - Lex nr 1323858).

Sąd, oceniając czy w sprawie doszło do bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w pierwszej kolejności stwierdzić musi, czy na organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a następnie ustalić, czy nakazany prawem obowiązek zrealizował i przewidzianym przez przepisy terminie. (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12 – Lex nr 1368964). Dodać także trzeba, że w razie wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ (podmiot) miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Dostrzec również należy, iż w świetle art. 149 P.p.s.a., celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem wnioskodawcy. Z treści powyższego przepisu wynika więc a contrario, że niewykonanie przez organ tego obowiązku uzasadnia uwzględnienie skargi. Sąd, zobowiązując organ do działania, nie przesądza przy tym jednocześnie o sposobie załatwienia wniosku (art. 149 § 1 P.p.s.a.).

W sprawie poza sporem jest, że Burmistrz Dobrodzienia ze względu na brzmienie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy jest podmiotem należącym do kręgu podmiotów, objętych regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Nie sposób nie zauważyć również, że prawo obywateli do uzyskania informacji

o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art. 61. Prawo to, stosownie do ust. 2 obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, przy czym przepisy Konstytucji RP nie zawężają tego pojęcia do dokumentów urzędowych. Informację publiczną stanowi zatem zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem oraz tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a niewątpliwie umowy zawarte przez organ z podmiotami świadczącymi usługi na jego rzecz mają charakter informacji publicznej. W art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpujący (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala, zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującym jest treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy i stąd też na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania. Zasadnie zatem skarżący uznaje, że informacje, o które wystąpił wnioskiem z dnia 29 lipca 2014 r. mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest bowiem treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie skarżący, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu z wnioskiem przesłanym drogą elektroniczną w dniu 29 lipca 2014 r., o udzielenie informacji dotyczącej tego, czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi i adwokatami, a jeśli tak, to domagał się udostępnienia treści umów. Wniosek ten ze względów formalnych zakwestionował organ, uznając, iż nie odpowiada on wymogom formalnym z art. 63 K.p.a. (brak podpisu) i po uprzednim wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braków formalnych (w trybie art. 64 § 2 K.p.a.), pozostawiło wniosek skarżącej bez rozpoznania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego stanowiska prezentowanego przez organ, co do zakwestionowanego sposobu (formy) zgłoszenia żądania z wykorzystaniem poczty elektronicznej (e-mail) i braku podpisu wnioskodawcy na tak zgłoszonym wniosku.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Złożenie zatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy K.p.a., nie stanowi "podania" w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 K.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom K.p.a. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Według art. 10 ust. 1 ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Przepis art. 10 ust. 2 ustawy przewiduje nawet, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Przepis art. 10 ustawy nie określa wprost wymagań, w zakresie formy zgłoszenia żądania, a regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 wskazuje, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone.

W świetle art. 10 w związku z art. 2 ustawy, złożenie wniosku jest warunkiem realizacji prawa do informacji publicznej. Wniosek ten nie musi przybrać formy pisemnej, zwłaszcza wtedy, gdy dana informacja może być udostępniona niezwłocznie, wówczas forma wniosku może być dowolna, w tym z wykorzystaniem poczty elektronicznej (e-mail) i to nawet bez podpisu. Dla skuteczności wniesienia wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej wymagane jest przedstawienie żądania organowi nie zaś przestawienie tego żądania w odpowiedniej formie. Żaden przepis ustawy nie wymaga, aby w każdej okoliczności (zawsze) konieczne było złożenie wniosku w formie pisemnej wraz z własnoręcznym podpisem żądającego od organu udostępnienia informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej zasadniczo nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 79 /14 –powołana strona internetowa).

Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej pocztą elektroniczną (e-mail) do organu wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, wywołuje obowiązek działania, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, i w terminie tam zakreślonym, a także zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, do ewentualnego poinformowania wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia informacji w żądanej (wskazanej wnioskiem) formie oraz do dalszych działań. Przepisy art. 63 K.p.a. w sprawach dotyczących informacji publicznej znajdą tylko zastosowanie w sytuacjach przewidzianych art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z wykorzystaniem poczty elektronicznej (e-mail) nie upoważnia zobowiązanego podmiotu lub organu do wezwania w trybie art. 64 w zw, z art. 63 K.p.a. do uzupełnienie braków formalnych przez opatrzenie wniosku podpisem elektronicznym (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08 - Lex nr 529939; z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12 - Lex nr 1376075; z 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1991/12 - Lex nr 1291370). Organ, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie może uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uzupełnienia - podpisem - wniosku o udostępnienie informacji publicznej przesłanego e-mailem, skoro we wniosku określono wyraźnie żądaną informację publiczną, wskazano sposób jej udostępnia, a identyfikacja wnioskodawcy (imię, nazwisko, adres zamieszkania i adres e-mail) nie budzi żądnych wątpliwości.

Wnioskom składanym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z których jednoznacznie wynika, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, ustawodawca nie stawia żadnych szczególnych wymogów formalnych i w tej kwestii nie odsyła do stosowania przepisów K.p.a. Jeżeli wola osoby korzystającej z prawa dostępu do informacji publicznej została wyraźnie wyrażona, to organ (podmiot zobowiązany), do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Wniosek skarżącego jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, i jego treść nie budzi żadnych wątpliwości co do jego przedmiotu i zakresu.

Domaganie się, zatem przez skarżącego dostępu do informacji związanej

z treścią określonych umów zawartych na obsługę prawną organu, które stanowiły informację publiczną powodowało, że organ dysponując taką informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli - jego zdaniem - stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie zatem przepisów K.p.a. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej zostało ograniczone więc tylko do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 oraz w art. 15 ust. 2 (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - Lex nr 23654; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/07 - Lex nr 505422; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SAB/Gd 2/13 - Lex nr 1486035).

Podkreślenia wymaga nadto, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest wystarczające wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych. Tego rodzaju pogląd koresponduje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.).

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności (por. wyroki NSA z dnia: 20 lipca 1990 r., sygn. akt I SAB 60/99; 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98; 27 stycznia 1999 r., sygn. akt I SAB 142/98 – powołana strona internetowa). Wbrew zatem stanowisku Burmistrza Dobrodzienia, pozostawał on w bezczynności, gdyż wadliwie uznając, że wniosek skarżącego zawiera braki formalne nie udostępnił w przewidzianym terminie kopii zawartych umów, ani też nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia nie tylko do momentu złożenia skargi, ale także do dnia wyrokowania. Stąd też na podstawie przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązano organ do podjęcia czynności w wyznaczonym terminie. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Odnosząc się do prezentowanego przez organ poglądu, że wnioskowane przez skarżącego informacje, o których stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy miały charakter informacji przetworzonej nie sposób zgodzić się z tym stanowiskiem. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważą jednak poglądy, że przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy też proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o przetworzeniu informacji. Przy przetworzeniu informacji mamy do czynienia z pewnym intelektualnym wysiłkiem zmierzającym do otrzymania pewnego wyniku. Do przetworzenia informacji nie dochodzi wówczas, gdy określone we wnioski informacje mają być wyszukane w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonej we wniosku i dlatego takich czynności nie można zrównać z przetworzeniem informacji prostej.

Zdaniem Sądu, w analizowanym stanie faktycznym, stwierdzonej bezczynności nie można uznać za rażącą. Dokonując oceny w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę, że podmiot zobowiązany wyraził swoje stanowisko w odniesieniu do żądania wniosku, a jego wadliwe działanie wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do wymogu formalnego wniosku oraz wadliwej interpretacji pojęcia "informacja przetworzona", a także oparciu swojego na stanowiska na orzecznictwie sądów administracyjnych. Zwłoka w udzieleniu informacji nie ma zatem cech lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków wynikających z ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Odnotować przyjdzie, że wezwanie z dnia 5 sierpnia 2014 r., w którym organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie żądanej informacji, skarżący otrzymał w terminie 14 dni od złożenia wniosku, a zatem w kwestii charakteru tej informacji znane mu było stanowisko organu. Wątpliwości i błędna wykładnia art. 63 K.p.a. - z uwagi na brak regulacji w tej materii w ustawie - nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji nie zaistniały też podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł w tym zakresie, jak w punkcie drugim sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.