Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w N. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie dokonania aktualizacji oceny ryzyka zawodowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz skarżącego P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Narwi kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy nakazał pracodawcy – P. sp. z o.o. z siedzibą w N., opracowanie programu szkoleniowego wstępnego, instruktażu stanowiskowego z zakresu bhp dla osób obsługujących linię profilującą obręcze kół w wydziale kotłowni, z uwzględnieniem zagadnień z zakresu metodyki postępowania przez operatora w przypadku wystąpienia awarii maszyny wchodzącej w skład linii produkcyjnej (pkt 1) oraz dokonanie aktualizacji ryzyka zawodowego związanego z wykonywaniem przez pracowników prac na stanowisku maszyn do zwijek z uwzględnieniem przyczyn zaistniałego w dniu 1 czerwca 2012 r. wypadku przy pracy, podając skuteczne środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko ich wystąpienia w przyszłości (pkt 2).

Odwołanie od tego nakazu złożył zobowiązany pracodawca.

Okręgowy Inspektor Pracy w B. przedmiotowe odwołanie potraktował jako dwa odrębne odwołania, tj. odwołanie od nakazu w sprawie decyzji nr 1 i odwołanie od nakazu w sprawie decyzji nr 2. W konsekwencji w dniu 2 października 2012 r. organ odwoławczy wydał dwie odrębne decyzje:

1. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, którą zmienił zaskarżoną "decyzję nr 1 z nakazu (...)" i nadał mu następującą treść: "Uzupełnić program szkolenia wstępnego, instruktażu stanowiskowego z zakresu bhp dla osób obsługujących linię profilująca obręcze kół w wydziale kotłowni, o zagadnienia dotyczące postępowania przez operatora w przypadku wystąpienia awarii maszyny wchodzącej w skład linii produkcyjnej" oraz przedłużył termin realizacji tego obowiązku;

2. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, którą zmienił zaskarżoną "decyzję nr 2 z nakazu (...)"w części dotyczącej terminu jej realizacji i ustalił nowy termin. Decyzja ta jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowego.

Skargę od decyzji o której mowa w pkt 2 złożył P. sp. z o.o. z siedzibą w N. i zarzucił naruszenie art. 31 ust. 5 i 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez jego nieuwzględnienie i nierozpoznanie zastrzeżeń w zakresie części protokołu pokontrolnego oraz błędy co do ustaleń faktycznych rzutujących na wydanie decyzji. Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

W przedmiotowej sprawie Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które wymienia art. 156 kpa jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny prawa, przy ocenie naruszenia prawa jako "rażącego" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2004, s. 730).

W ocenie Sądu, zastosowana w przedmiotowej sprawie, przez organ odwoławczy konstrukcja jest prawnie niedopuszczalna i stanowi rażące naruszenie art. 127 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W sprawie niniejszej decyzja organu I instancji zawiera dwa odrębne nakazy sformułowane w dwóch odrębnych punktach. Technika zawierania w jednym formalnym dokumencie stanowiącym decyzję administracyjną dwóch lub więcej rozstrzygnięć materialnych nie jest działaniem wadliwym jeżeli zezwala na to charakter spraw rozstrzyganych w ten sposób. W przypadku sprawy dotyczącej usunięcia stanu niezgodnego z prawem nie ma przeszkód a wręcz jest wskazane, aby wszelkie nakazy były objęte jedną decyzją w znaczeniu formalnym (jednym dokumentem). Z treści odwołania wynika jednoznacznie, że dotyczyło ono całej decyzji organu I instancji, tj. zarówno nakazu zawartego w pkt 1 jaki i w pkt 2. W sprawie brak było podstaw do rozdzielnia tego odwołania na dwa odrębne: jedno dotyczące pkt 1 decyzji organu I instancji, drugie pkt 2 i w konsekwencji do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań przed organem odwoławczym i wydawania dwóch odrębnych rozstrzygnięć. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Takie postępowanie organu odwoławczego doprowadziło do tego, że nie jest jednoznaczne w jakim zakresie decyzja organu I instancji została zmieniona a w jaki zakresie została utrzymana w mocy a w konsekwencji jakie nakazy zostały nałożone na stronę. Sformułowania zawarte w komparacji kwestionowanej decyzji organu odwoławczego w której zawarto zapis, po rozpatrzeniu odwołania (...) od nakazu w sprawie decyzji nr 2 (...) jak i w sentencji "zmienić zaskarżoną decyzję nr 2" wskazują na to, że organ ten potraktował rozstrzygnięcie I –instancyjne jako nakaz składający się z dwóch decyzji. Tymczasem jest to jedna decyzja składająca się z dwóch nakazów. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 404) w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione w drodze decyzji do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.

Z kolei przepis art. 138 kpa określa możliwe sposoby zakończenia postępowania toczącego się przed organem odwoławczym. Należy przyjąć, że katalog decyzji organu II instancji ma charakter zamknięty, co skutkuje tym, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymieniona w powołanym przepisie. Innymi słowy rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 kpa są dla organu rozpoznającego odwołanie od decyzji pierwszej instancji bezwzględnie wiążące, a zatem decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r. I OSK 926/10, LexPolonica nr 2448914). Wynika to z jednej z podstawowych zasad działania organów władzy publicznej wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i powtórzonej w art. 6 kpa, wyrażającej się w obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (tak materialnego, jak i procesowego). Rozstrzygając w oparciu o art. 138 kpa organ odwoławczy wydaje zatem decyzję, w której:

- utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) albo

- uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję — umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2), albo

- umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3).

- uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2).

- uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji (§ 4).

Organ odwoławczy mimo, że w podstawie prawnej swojej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa na podstawie którego utrzymuje się w mocy zaskarżoną decyzję, to dokonał zmiany w części nakazu z pkt 2 nie rozstrzygając jednocześnie czy pozostała część nakazu utrzymana jest w mocy. Rozstrzygnięcie takie jest w sposób oczywisty sprzeczny z przedstawionymi wyżej rozwiązaniami prawnymi zawartymi w art. 138 kpa.

Spostrzeżone uchybienia stanowią kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia z którego ostatecznie nie wynika jakie nakazy musi wykonać zobowiązany pracodawca. W związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Sąd odstąpił od merytorycznej kontroli tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji złożone przez stronę odwołanie potraktuje jako środek zaskarżenia od całego rozstrzygnięcia I – instancyjnego (pamiętając, że organ I instancji wydał jedną decyzję w której zawarto dwa nakazy a nie jeden nakaz składający się z dwóch decyzji), przeprowadzi jedno postępowanie odwoławcze i podejmie decyzję w ramach uprawnień przysługujących mu na mocy art. 138 kpa.

Z podanych wyżej przyczyn Sąd wyeliminował z obrotu prawnego kwestionowaną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ppsa oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy.