III OSK 2802/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-18	
Data wpływu	2022-12-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody	
Hasła tematyczne	Ochrona przyrody	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1403/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 916; art. 42; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F.M. i T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1403/21 w sprawie ze skargi F.M. i T.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 31 maja 2021 r. nr XXXI/385/2021 w przedmiocie utworzenia użytku ekologicznego "Las Winny" w Dobranowicach 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F.M. i T.M. solidarnie na rzecz Miasta Wieliczka kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę F.M. i T.M. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 31 maja 2021 r. Nr XXXI/385/2021 w sprawie utworzenia użytku ekologicznego "Las Winny" w Dobranowicach.

Sąd I instancji wskazał, że na podstawie zaskarżonej uchwały ustanowiony został użytek ekologiczny o powierzchni 13,32 ha, stanowiący działkę nr ewid. [...]. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 42 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm., dalej: u.o.p.). Użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mające znaczenia dla zachowania różnorodności biologicznej m.in. siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, jak i ich ostoje. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach ustawy o ochronie przyrody i jest zgodna z prawem. Celem ustanowienia użytku ekologicznego było zachowanie zwartego kompleksu siedlisk leśnych: buczyny karpackiej oraz grądu subkontynentalnego dla ochrony ich wartości przyrodniczej oraz krajobrazowej jako istotnego dobra dla całej gminy Wieliczka. Przed wydaniem zaskarżonej uchwały sporządzono szczegółową inwentaryzację autorstwa dr. M.W., pracownika Instytutu Botaniki Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Uzasadnienie do zaskarżonej uchwały nawiązuje do stanowiska, że trzeba przeciwdziałać zanikowi form przyrodniczych oraz ograniczeniu lub zanikowi występowania niektórych organizmów, co bezpośrednio wpływa na zmniejszenie różnorodności genetycznej. W sporządzonej inwentaryzacji przekonująco i jednoznacznie wykazano, że obszar ten stanowi zwarty kompleks starego i dobrze zachowanego siedliska leśnego. Grądy w różnych wariantach oraz buczyny zajmują większość obszaru użytku ekologicznego (szczególnie wartościowe: grąd niski występuje w silnie wilgotnej szczytowej części wzniesienia, a grąd typowy na zboczach, łącznie 30 arów oraz kwaśna buczyna karpacka na stromych zboczach Góry Winnej około 30 arów). Całość terenu Góry Winnej to samodzielny ekosystem, fragment lasu, kompletny i nieprzekształcony (zawierający w sobie drzewostany podlegające ochronie). Obydwa zbiorowiska są wymieniane w dyrektywie Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U.UE.L.1992.206.7, dalej: dyrektywa siedliskowa). Odnotowano gatunki ptaków podlegające ścisłej ochronie: dzięcioł czarny, sóweczka i myszołów, drzewa dziuplaste zasiedlone, a także płazy: żaba trawna, rzekotka drzewna, kumak górski, jak również ssaki: migrujący łoś korytarzem migracyjnym. Nie można objąć ochroną tylko niewielkiego fragmentu działki nr ewid. [...], bowiem ewentualne przekształcenia w bliskim sąsiedztwie doprowadzić mogą do przyrodniczego zdegradowania całości. Cały obszar Góry Winnej wykazuje duże walory przyrodnicze ze względu na niską antropogeniczną presję ze strony ludności lokalnej. Wybrano właściwą formę ochrony przyrody. Granice obszaru wytyczono jednoznacznie w uchwale.

Sąd I instancji podkreślił, że przepisy prawa nie przewidują dla uchwały w sprawie utworzenia użytku ekologicznego, jako aktu prawa miejscowego, konieczności przeprowadzenia sformalizowanego postępowania dowodowego. Nie jest to bowiem akt administracyjny indywidualny (decyzja administracyjna). Ponadto, postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r. projekt zaskarżonej uchwały został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, stosownie do art. 44 ust 3a i 3b u.o.p.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi podejmując zaskarżoną uchwałę rozważono interesy lokalnej wspólnoty i właścicieli działki (prowadzących działalność gospodarczą polegająca na wydobyciu skały piaskowcowej), dając prymat interesom wspólnoty i ochrony przyrody. Nie przekroczono granic władztwa i delegacji ustawowej (art. 42 u.o.p.). Uchwała nie jest dowolna i znajduje uzasadnienie w wykazanym przez organ stanie faktycznym i uzasadnieniu prawnym. Nałożone uchwałą ograniczenia zostały właściwie i adekwatnie wprowadzone. Działania ochronne są nakierunkowane na utrzymanie składu gatunkowego i struktury zbiorowisk buczyny i grądu na obecnym poziomie. Obszar działki figuruje w miejscowym planie zagospodarowania miasta i gminy Wieliczka - obszar "C", przyjętym uchwałą Nr XXVI/314/2016 Rady Miejskiej z dnia 27 października 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2016 r., poz. 6373), jako tereny lasów i tereny zieleni nieurządzonej. Gospodarka leśna jest dozwolona (§ 5 uchwały), natomiast projekt robót geologicznych został zaopiniowany negatywnie.

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała została wydana z poszanowaniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Przy wydawaniu tego rodzaju uchwały należało rozważyć z jednej strony interes właścicieli nieruchomości na obszarze objętym regulacją, a z drugiej strony interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody, środowiska i zdrowia mieszkańców gminy. W tej sytuacji prymat należy do interesu społecznego i istotnego celu chronionego. Rada Miejska w Wieliczce nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe i nie działała dowolnie, oparła się na dokumentacji fachowej i naukowej. Wprowadzone przez Radę Miejską w Wieliczce ograniczenia są przydatne i konieczne dla celu ochrony przyrody, właśnie w określonym miejscu i w sposób nazwany przez ustawę jako "użytek ekologiczny". Powierzchnia terenu objęta ochroną jest adekwatna do występowania chronionych form roślinnych, jest zasadna ze społecznego punktu widzenia i wywołuje konieczne ograniczenia dla skarżących. Z tych względów Rada Miejska w Wieliczce we właściwy sposób dokonała wyważenia interesu społecznego oraz indywidualnego przy wydaniu zaskarżonej uchwały a oddziaływanie na prawo własności skarżących jest zgodne z zasadą proporcjonalności i racjonalnie uzasadnione. Nie doszło także do naruszenia prawa własności, które nie ma charakteru bezwzględnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 44 ust. 1 u.o.p., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnienie wartościowych elementów przyrodniczych uprawnia organ stanowiący gminy do tworzenia użytku ekologicznego w obrębie całej działki ewidencyjnej, na której te elementy się znajdują. W ocenie skarżących, prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego powinno kształtować obowiązek powstrzymywania się organu od tworzenia zbyt szerokich obszarów ochrony, szczególnie w sytuacji, w której ponad 95% działki ewidencyjnej nie zawiera żadnych obiektów wartościowych przyrodniczo.

Po drugie, art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 94 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że objęcie uchwałą o utworzeniu użytku ekologicznego całej działki ewidencyjnej, jeżeli tylko 5% tej nieruchomości pozostaje cenna przyrodniczo, nie stanowi formy wywłaszczenia bez odszkodowania.

Po trzecie, art. 42 w związku z art. 44 ust. 1 u.o.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że występowanie na działce ewidencyjnej obiektów istotnych przyrodniczo umożliwia objęcie użytkiem ekologicznym całej tej działki.

Po czwarte, art. 42 u.o.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pozostałość ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej stanowi samodzielną przesłankę ustanowienia użytku ekologicznego i wyłącznie w oparciu o nią można określić zasięg terytorialny użytku ekologicznego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy co do istoty i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz przyznanie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 44 ust. 1 u.o.p. Argumentacja skarżących w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że ponad 95% działki ewidencyjnej nie zawiera żadnych obiektów wartościowych przyrodniczo. Skarżący nie wyjaśniają jednak co jest źródłem takiego określenia ilości obiektów cennych przyrodniczo na przedmiotowej działce. Pomijając nawet prawidłowe stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że ochronie w formie użytku ekologicznego musi podlegać pewna całość przyrodnicza, a nie wybrane fragmenty ekosystemu, to stanowisko skarżących nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Ponadto, jest także sprzeczne z treścią uchwały, której celem jest zachowanie występujących w obrębie ostoi Las Winny w Dobranowicach zwartego kompleksu siedlisk leśnych: buczyny karpackiej oraz grądu subkontynentalnego (§ 2 uchwały). Już tylko na podstawie załącznika graficznego do uchwały można stwierdzić, że zbiorowiska roślinne grądu i buczyny kwaśne zajmują niemal całą powierzchnię działki. Jednocześnie, chociaż postępowanie w sprawie przyjęcia uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego, nie jest postępowaniem administracyjnym i nie obowiązują w nim w związku z tym reguły postępowania dowodowego wynikające z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), to nie można pominąć, że przed przyjęciem uchwały organ uzyskał stosowną opinię specjalistyczną oraz uzgodnienie wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska (właściwego miejscowo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie). Z dokumentów tych wynika jednoznacznie celowość wprowadzenia ochrony na całej powierzchni działki, co zresztą znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Twierdzenia skarżących wskazujące na jedynie 5% powierzchni cennej przyrodniczo, należy zatem ocenić jako gołosłowne. Powyższe oznacza, że nie doszło także do naruszenia art. 42 w związku z art. 44 ust. 1 u.o.p.

Po drugie, nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 94 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że objęcie uchwałą o utworzeniu użytku ekologicznego całej działki ewidencyjnej, jeżeli tylko 5% tej nieruchomości pozostaje cenna przyrodniczo, nie stanowi formy wywłaszczenia bez odszkodowania. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Sąd I instancji prawidłowo bowiem orzekł, że w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, właściciel może żądać odszkodowania z poniesioną szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części na podstawie art. 129 ust 1 i ust 2 w związku z art. 130 ust 1 pkt 1 i art. 131 ust 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.).

Po trzecie, skarżący zarzucili także naruszenie art. 42 u.o.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pozostałość ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej stanowi samodzielną przesłankę ustanowienia użytku ekologicznego i wyłącznie w oparciu o nią można określić zasięg terytorialny użytku ekologicznego. Zgodnie z art. 42 u.o.p., użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, podstawą utworzenia przedmiotowego użytku ekologicznego nie było tylko stwierdzenie, że na działce objętej ochroną występuje pozostałość ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, ale również, że występują na tym terenie siedliska leśne wymagające ochrony. Wynika to także cytowanego już wyżej § 2 uchwały, zgodnie z którym celem jest zachowanie występujących w obrębie ostoi Las Winny w Dobranowicach zwartego kompleksu siedlisk leśnych: buczyny karpackiej oraz grądu subkontynentalnego. Siedliska przyrodnicze, do których odnosi się art. 42 u.o.p., należy rozumieć jako obszary lądowe lub wodne wyodrębnione w oparciu o cechy geograficzne, abiotyczne i biotyczne, zarówno całkowicie naturalne, jak i półnaturalne, zgodnie z art. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej. W tej kategorii mieszczą się chronione zaskarżoną uchwałą siedliska buczyny karpackiej oraz grądu subkontynentalnego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.