Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] "[...]" w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 472/22 w sprawie ze skargi [...] "[...]" w Lublinie na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 4 maja 2022 r., nr ZOA-XVII.7721.43.2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 472/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] w Lublinie (zwanej dalej Spółdzielnią) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 4 maja 2022 r. nr ZOA-XVII.7721.43.2021, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 15 marca 2022 r., znak PNB.IO.1.5141.8.2021, PNB.IO.III.5141.3.2022 o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublin (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 24 maja 2001 r., znak AAB.III.4.7355/303/2001, udzielającej pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w Lublinie z wyłączeniem lokali usługowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia, zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na dzień wydania zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na dzień wydania zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przez jego niewłaściwą i błędną interpretację przez Sąd i uznanie, że tryb z art. 155 K.p.a. nie ma zastosowania do zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, pomimo że tryb ten jest jedynym sposobem naprawienia wadliwych decyzji. Naruszenie powyższego przepisu postępowania miało zdaniem skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy na skutek utrzymania stanowiska organów;

2. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na dzień wydania zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez błędne uznanie, że jest to przepis szczególny, który sprzeciwia się uchyleniu decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., podczas gdy została wydana jedynie decyzja częściowa do lokali mieszkalnych i nie istnieje decyzja dla lokali usługowych, a pomimo istnienia stanu faktycznego od 22 lat lokale usługowe są faktycznie użytkowane;

3. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 36 P.b. poprzez nie przyjęcie, że organ związany był decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną na podstawie art. 36 P.b., a więc w przypadku zakończenia budowy (co zdaniem organu miało miejsce), zobligowany był wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w odniesieniu do całej budowy;

4. art. 59 ust. 3 P.b. przez niezastosowanie i brak wskazania terminu "na wykonanie tych prac, co miało spowodować, że decyzja jest niepełna i niewykonalna, a finalnie uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w zakresie lokali usługowych i garaży"

Wskazując na powyższe Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających ją decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Skarżąca wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że decyzja Prezydenta z dnia 24 maja 2001 r., znak AAB.III.4.7355/303/2001 o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w Lublinie z wyłączeniem lokali usługowych, której zmiany domagała się skarżąca Spółdzielnia, została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na dzień wydania decyzji Prezydenta z dnia 24 maja 2001 r. tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., poz. 1126 z późn. zm., dalej "P.b.2000"). Po przeprowadzeniu kontroli budowy mającej na celu stwierdzenie, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1 P.b.2000) udzielono pozwolenie na użytkowanie lokali mieszkalnych z wyłączeniem lokali usługowych oraz zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych wyłączonych z odbioru tego budynku (art. 59 ust. 3 P.b.2000). Wyłączenie lokali usługowych z odbioru budynku skorelowano ze zobowiązaniem inwestora do uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie po zakończeniu robót wykończeniowych. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji projektowej oraz fotograficznej, rozstrzygnięcie to należało uznać za zrozumiałe i oczywiste ze względu na niezapewnienie części lokali usługowych żadnej komunikacji. Charakter prawny decyzji Prezydenta z dnia 24 maja 2001 r., jako decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, uniemożliwił jej modyfikację, a już na pewno nie rozszerzenie zakresu pozwolenia. Stanowiła ona potwierdzenie istnienia określonego stanu wynikającego z normy prawa materialnego, a jej wydanie pozostawało prostą konsekwencją stwierdzenia określonych faktów.

W konsekwencji powyższego Powiatowy Inspektor nie mógł w niniejszej sprawie orzec na podstawie innych przesłanek niż te wynikające wprost z obowiązującego przepisu prawa, w tym także nie mógł zmieniać opartych na nich rozstrzygnięć z odwołaniem do ogólnych przesłanek wynikających z art. 155 K.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie prowadzi bowiem do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jej zakresu. Nie istnieje zatem możliwość jej zmiany poprzez wykreślenie z treści jej rozstrzygnięcia określonych słów, czego w niniejszej sprawie domagała się skarżąca Spółdzielnia..

W konsekwencji trafnie Sąd pierwszej instancji przyznał rację organom administracji i za niedopuszczalną uznał możliwość uwzględnienia wniosku Spółdzielni o "wykreślenie" z decyzji z dnia 24 maja 2001 r. zwrotu "z wyłączeniem lokali usługowych" i "finalnie ustalenie udzielenia pozwolenia na użytkowanie całego segmentu [...]". Wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a. uznać należało za niezasadny.

W świetle powyższego nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 P.b. poprzez błędne uznanie, że jest to przepis szczególny, który sprzeciwia się uchyleniu decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że art. 59 ust. 1 P.b. jest przepisem o charakterze związanym. Tym niemniej najważniejsze jest, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie objęła swym zakresem udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku z wyłączeniem pewnej jego części – przy aprobacie inwestora. Ustalenia decyzji odpowiadały stanowi faktycznemu na dzień jej wydania i decyzja taka weszła do obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że nie można rozszerzać zakresu pozwolenia na użytkownie w trybie art. 155 K.p.a.

W konsekwencji błędne pozostaje twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie naruszono art. 59 ust. 1 w zw. z art. 36 P.b. poprzez niewydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w odniesieniu do całej budowy. Charakter decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uniemożliwił jej rozszerzenie w żądanym przez Spółdzielnieę zakresie.

Na marginesie można dodać, że powyższe nie oznacza, że wyłączone jest oddanie do użytku pozostałej części budynku. Będzie to jednak możliwe dopiero po spełnieniu ku temu stosownych warunków. Merytoryczne ocena tej kwestii pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy, która dotyczyła trybu z art. 155 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 3 P.b. wskazać należy, że został on sformułowany błędnie, niezgodnie z okolicznościami, które zaistniały w niniejszej sprawie. Decyzja z 24 maja 2001 r. nie objęła swym zakresem zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w zakresie "lokali usługowych i garaży". Gdyby jednak ograniczyć niniejszy zarzut wyłącznie do uniemożliwienia uzyskania pozwolenia na użytkowanie w zakresie lokali usługowych raz jeszcze zaakcentować należy, że niniejsza sprawa dotyczy przesłanek zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. Postępowanie to nie ma charakteru takiego, jak postępowanie instancyjno-odwoławcze, czy nadzwyczajne – np. z art. 156 K.p.a., służące stwierdzeniu istotnych wad wcześniejszej decyzji – a o istnieniu takich wad usiłuje przekonać skarżąca kasacyjnie. Gdy chodzi o kwestię zgodności decyzji z dnia z dnia 24 maja 2001 r. z art. 59 ust. 3 P.b., to Sąd pierwszej instancji przedstawił tylko stanowisko Wojewódzkiego Inspektora, zgodnie z którym art. 59 ust. 2 i 3 P.b., także w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 24 maja 2001 r., pozwalał organowi na określenie warunków użytkowania obiektu albo uzależnienie jego użytkowania od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, jak też w sytuacji niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, na określenie warunków użytkowania obiektu albo uzależnienie jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Miało to na celu uzmysłowienie, że co do zasady możliwe było, również na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów prawa budowlanego, uzyskanie częściowego pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy określona część obiektu mogła samodzielnie funkcjonować zgodnie z zaplanowanym przeznaczeniem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.