Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 października 2023 r. nr SKO.OS/41.9/54/2023/1796/KC w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę.

Wójt [...] (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 16 grudnia 2022 roku, Nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej: k.p.a.) oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm. - dalej: d.p.w. – akt obecnie archiwalny), po rozpatrzeniu wniosku A. L., właścicielki działki nr [...] (dalej: strona, skarżąca), odmówił nakazania W. K. oraz A. K., właścicielom działki nr [...] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub przywrócenia stanu poprzedniego na nieruchomości będącej ich własnością, położonej w W. przy ul. [...].

W treści uzasadnienia wskazano m. in., że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie ustalono, aby spełniona została którakolwiek z przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 d.p.w., tj. by zaistniało zachowanie właściciela nieruchomości powodujące zmianę stosunków wodnych, wystąpienie szkody na gruntach sąsiednich oraz związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zachowaniem właściciela nieruchomości a szkodą. Świadczy o tym m. in. opinia biegłego, która nie budzi wątpliwości. Organ I instancji zauważył, iż dopiero łączne wystąpienie tych trzech przesłanek daje podstawę do zastosowania jednego ze środków przewidzianych w art. 29 ust. 3 d.p.w. W przypadku braku chociażby jednej z ww. przesłanek właściwy organ jest zobowiązany odmówić zastosowania środków przewidzianych w tym przepisie. Są to wyłączne przesłanki badane w postępowaniu prowadzonym w sprawie nakazania przywrócenia gruntów do stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona, która nie zgodziła się z podjętą przez organ I instancji decyzją, ponieważ w jej ocenie działał on na jej szkodę. Z odwołania strony wynika, iż prowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne miało charakter niepełny, a w jego toku nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych. Rowy, jak i ww. działka zostały zasypane odpadem niewiadomego pochodzenia, co ma znaczenie, ponieważ rowami tymi spływały wody do kolektora, a z którego to kolektora woda spływa do zlewni wód a stamtąd do rzek, co z kolei ma wpływ na sytuację ekologiczną. Systematycznie czyściła te rowy melioracyjne. Nastąpiła eskalacja ich zasypywania – kilka ponad stutonowych transz odpadów zostało nawiezionych na ww. działkę. Rowy zasypano więc woda spływała na jej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z dnia 20 października 2023 roku, nr SKO.OS/41.9/54/2023/1796/KC, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło m. in, że zmiany dokonane na ww. działce nie spowodowały zmiany stosunków wodnych, zatem prawidłowo organ I instancji odmówił nakazania właścicielom gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Aby móc zastosować dyspozycję art. 29 ust. 3 p.w. najpierw musi wystąpić szkoda, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania do "potencjalnego szkodliwego wpływu". Zatem nawet gdyby na działce nastąpiła zmiana stosunków wodnych, to nie ustalono, by wystąpiła szkoda na działce skarżącej, poprzez jej zalewanie. Ponadto w trakcie przeprowadzonych przez organ oględzin odwołująca się nie wyraziła zgody na wejście na jej działkę, co było planowane dla dokonania dalszych ustaleń. Równocześnie SKO wskazało, że w kwestii nienależytego utrzymania urządzenia wodnego i odtworzenia rowów melioracyjnych oraz zaprzestania ich zasypywania prowadzone jest przez Zarząd Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odrębne postępowanie administracyjne dotyczące nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Zatem szereg podniesionych w odwołaniu kwestii dotyczących rowów melioracyjnych nie jest przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 p.w.

Skargę na powyższą decyzję złożyła strona, żądając uchylenia decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi, która nie zawiera wyodrębnionych zarzutów, skarżąca wskazała m. in., że postępowanie prowadzone było przewlekle. Jej sąsiedzi – właściciele działki otoczonej wzdłuż trzech boków rowami melioracyjnymi odprowadzającymi wody do kolektora (urządzenia wodnego), a z niego do zlewni, nawieźli i wysypali w te rowy oraz na działkę odpady wątpliwego pochodzenia, co skutkuje tym, iż woda z okolicznych nieruchomości nie spływa do rowów melioracyjnych i zlewni, tylko okresowo gromadzi się na jej posesji. Skarżąca zawiadomiła organ I instancji o tym fakcie nie dlatego, że działa w interesie swoim lecz przede wszystkim w interesie publicznym, mając na uwadze fakty powszechnie znane, podyktowane tym, iż Zgromadzenie Ogólne ONZ w rezolucji nr [...] uznało, że prawo do dostępu do bezpiecznej i czystej wody pitnej oraz urządzeń sanitarnych jest prawem człowieka niezbędnym do pełnego cieszenia się życiem i korzystania ze wszystkich praw człowieka. Życie bez wody jest niemożliwe. Nie może istnieć trwały i powszechny dostęp do czystej wody bez działających sieci sanitarnych. Woda i drogi wodne mają również silny wymiar kulturowy, duchowy i religijny ze względu na fundamentalną rolę w życiu społeczeństwa. W skardze wskazano, że obecnie okresowo wokół nadsypanego terenu i zasypanych rowów melioracyjnych (na murkach i ogrodzeniach), po obfitych deszczach, kiedy ziemia namoknie, pojawia się nalot, którego wcześniej (przed nadsypaniem działki) nie było. Ludzie z okolicznych domów częściej chorują i jeszcze częściej umierają (były komisje, protokoły). Skarżąca zakwestionowała również prawidłowość przeprowadzenia oględzin i sporządzenia opinii biegłych. Wskazała, że ekspertów nie interesowało nawet urządzenie wodne, bo gdyby nim zainteresowali się, to musieliby wezwać do sprawy również inne osoby. Pomimo przewlekania przez kilka lat sprawy wyczekano z wizją na środek "afrykańskiego" lata, kiedy ziemia była spękana, więc nie należało oczekiwać negatywnych skutków oddziaływania tego, co skarżąca opisała na jej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, a w razie uzupełnienia braku formalnego o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Z dniem 1 stycznia 2018 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm. – dalej: p.w.), która uchyliła wcześniej obowiązującą ww. ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne.

Na mocy przepisów przejściowych, a to art. 545 ust. 4 p.w. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 2018 r., niewymienionych w ust. 1 - 3d, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Biorąc pod uwagę powyższe stosownie do art. 29 ust. 1 d.p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Natomiast zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z kolei ust. 3 tego przepisu stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Jednocześnie w świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podnoszone na rozprawie stanowisko, że także mąż skarżącej powinien był być uznany za stronę postępowania nie może zostać zaakceptowane, bowiem już organ I instancji pisał w decyzji (s. 117), że "(...) syn oraz mąż (...) nie są właścicielami działki nr [...] (...)". Potwierdza to także aktualna treść księgi wieczystej dotyczącej tej nieruchomości. To, że małżonek skarżącej posiada ewentualnie jakiekolwiek udziały we własności innych nieruchomości położonych w pobliżu nie uzasadnia twierdzenia, że powinien był być uczestnikiem kontrolowanego tu postępowania administracyjnego. Miało ono konkretny zakres, wynikający z treści zgłoszenia dokonanego przez skarżącą i dotyczyło ww. działki, a nie innych. Nie można oczekiwać, że w ramach niniejszej sprawy zostaną rozstrzygnięte wszelkie kwestie sporne dotyczące rodziny skarżącej i stosunków sąsiedzkich.

Skarżąca powołuje się na swe działanie w interesie publicznym, jednak skarga oparta na art. 29 d.p.w. (obecnie art. 234 p.w.) nie stanowi actio popularis (skargi powszechnej). Musi być oparta na indywidualnym interesie prawnym (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2023 r., II SA/Rz 1537/22). Do działania w interesie publicznym uprawnione są odpowiednie organy i służby, zarówno o kompetencji ogólnej (np. prokuratura), jak i szczegółowej (organy ochrony środowiska, z zakresu gospodarki odpadami, itp.). Stąd zarzuty strony zmierzające do ochrony interesu publicznego a nie indywidualnego, nie mogą zostać uwzględnione.

Organ I instancji zasięgnął wiadomości specjalnych, w wyniku czego materiał dowodowy został uzupełniony o ekspertyzę dotyczącą zmiany stanu wody na gruncie. Jej autorzy jednoznacznie wskazali, że właściciele działki jw. nie zmienili kierunku odpływu znajdującej się na ich gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu wody ze źródeł; nie odprowadzają wód ani ścieków na grunt sąsiedni. Biegli stwierdzili również na s. 28 ekspertyzy, że oględziny nie potwierdziły faktu zasypania rowów, a jedynie ich zaniedbanie, przy czym w trakcie kolejnych wizji jeden z rowów został uporządkowany. Wysokość cokołu ogrodzenia granicznego sięga 52-60 cm, co jest skuteczną zaporą przed ewentualnym przenikaniem wód z rowu na teren działki sąsiedniej. W związku z tym brak jest również szkody jaka mogłaby być wyrządzona.

Jak zauważał już organ I instancji (s. 125 decyzji) biegły wykonał dodatkowe oględziny we wrześniu i po opadach deszczu w październiku. Nie stwierdził jednak tworzenia się zastoisk wodnych w przebiegu rowu i na granicy działek. Zastoisko wodne tworzyło się w centralnej części działki sąsiedniej. Nie stwierdzono jednak, aby woda z przedmiotowego zastoiska przepływała do rowu a następnie na działkę skarżącej. Tworzenie się zastoiska wodnego na terenie działki sąsiedniej nie może być rozpatrywane w kategorii szkody, gdyż działka ta nie stanowi własności skarżącej.

Aby móc zastosować dyspozycję art. 29 ust. 3 d.p.w. najpierw musiałaby wystąpić szkoda, a przepis ten nie ma zastosowania do "potencjalnego szkodliwego wpływu".

Co więcej, jak zauważono w opinii biegłych oraz w decyzjach, skarżąca nie wyraziła zgody, by w toku czynności dowodowych wejść na jej nieruchomość. Skutkami własnych zaniedbań nie może zatem obecnie obciążać organu administracji publicznej, zarzucając mu wadliwe czy też niepełne ustalenia faktyczne.

W kwestii nienależytego utrzymania urządzenia wodnego i odtworzenia rowów melioracyjnych oraz zaprzestania ich zasypywania prowadzone było przez Zarząd Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odrębne postępowanie administracyjne dotyczące nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. SKO wyraźnie przywołało ten fakt. Zagadnienia tego rodzaju nie są przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 d.p.w. Jeśli organ wodny wyda decyzję we właściwym trybie, będzie ona podlegała ewentualnej kontroli.

Do przeciwdziałania przewlekłości działania organów służy odrębna skarga, poprzedzona wniesieniem ponaglenia (art. 53 §2b p.p.s.a.), stąd argumentacja skarżącej w tym zakresie nie może być podstawą uchylenia kontrolowanej decyzji.

Również i kwestie sprzecznego z prawem nawożenia oraz składowania szkodliwych odpadów są regulowane odrębnie i wymagają prowadzenia postępowania w trybie właściwym (np. art. 26 i nast. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.).

W kwestii zatruwania innych osób substancjami niebezpiecznymi ze szkodą dla ich zdrowia lub życia wymagane byłoby postępowanie prokuratorskie, zatem skarżąca ma prawo złożyć stosowne zawiadomienie. Sąd administracyjny nie prowadzi czynności śledczych w tym zakresie.

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.).

Nie doszło do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., ani też innych przepisów, w tym wyżej wymienionych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.