II SA/Gl 331/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-30	
Data wpływu	2021-03-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Renata Siudyka	
Symbol z opisem	6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 251/22	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 71a ust. 1, art. 71 ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi B. J. i M. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali oddala skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 maja 2020 r. M. [...] złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej dokonanej przez małżeństwo J. w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...]w B. poprzez przekształcenie lokali użytkowych [...] , [...] a i [...] i użytkowanie ich w formie hotelowej.

Zawiadomieniem z dnia 14 maja 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: organ, organ pierwszej instancji) poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania wymienionych powyżej lokali, a w dniu 3 czerwca 2020 r. przeprowadził czynności - oględziny sposobu użytkowania wymienionych lokali, w trakcie których ustalono, że w lokalu [...] a - wyodrębniono trzy oddzielne mieszkania pod wynajem, lokal [...] b zmieniony został na lokal mieszkalny a z lokalu [...] - wyodrębniono dwa lokale mieszkalne. Ustalono, że zmieniono ich sposób użytkowania na lokale mieszkalne.

W związku z powyższym organ, działając na podstawie art. 71a ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) wydał w dniu [...] r. postanowienie, którym wstrzymał użytkowanie lokali [...] , [...] a i [...] w budynku biurowo- mieszkalnym przy ulicy [...]w B. , użytkowanych obecnie jako lokale mieszkalne pod wynajem oraz nałożył na właścicieli tych lokali - B. i M. J. (dalej: zobowiązani, skarżący) obowiązek przedstawienia w terminie do 15 sierpnia 2020 r. następujących dokumentów:

- opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z zaznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

- zwięzłego opisu technicznego (wraz z częścią graficzną), określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi w tym wielkościami i rozkładem obciążeń,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- ekspertyzę techniczną stropu, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjnej,

- uzgodnienia i opinie w zakresie higieniczno-sanitarnym i bezpieczeństwa pożarowego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń - jest zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana taka wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W przypadku braku takiego zgłoszenia, doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami wymaga przeprowadzenia postępowania legalizującego.

Niezależnie od tego, kto dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu.

Zgodnie zatem z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych dokumentów.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał zobowiązanych wymienionym powyżej postanowieniem do przedstawienia żądanych dokumentów, a pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. wystąpił do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B. z zapytaniem czy skarżący występowali do organu o podział lokalu [...] a na trzy oddzielne lokale oraz lokalu [...] na dwa odrębne lokale.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. Naczelnik Wydziału Urbanistyki i Architektury odpowiedziała organowi pierwszej instancji, iż w rejestrach od 2015 r. nie odnotowano wpływu wniosku dotyczącego podziału tych lokali. Wyjaśniła, iż skarżący nabyli prawo własności przedmiotowych lokali [...] a, [...] b i [...] w 2018 r. jako lokali użytkowych. W dniu 12 sierpnia 2019 r. wnieśli wprawdzie zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na mieszkalne dotyczące tych lokali, ale Prezydent Miasta B. w dniu [...] r. decyzją znak [...] zgłosił sprzeciw do złożonego zgłoszenia.

Decyzją nr [...] z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) nakazał B. i M. J. , współwłaścicielom lokali [...] a, [...] b i [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ulicy [...]w B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tych lokali, tj. jako użytkowe.

W uzasadnieniu organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania, wymienił wydane w sprawie postanowienie, którym zobowiązano skarżących do przedłożenia w terminie do 15 sierpnia 2020 r. wymienionych dokładnie w postanowieniu dokumentów potrzebnych do zalegalizowania dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych lokali. Pomimo dodatkowego wezwania z dnia 19 sierpnia 2020 r. w określonym terminie wymaganych dokumentów nie przedłożono. Nadal brakuje zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania tych lokali .

Dalej organ stwierdził, że z aktualnego wypisu z rejestru lokali wynika, iż lokale [...] a, [...] b i [...] w przedmiotowym budynku są lokalami mieszkalnymi. Natomiast z aktualnego wypisu kartoteki budynków wynika, że budynek został zakwalifikowany do budynków biurowych, posiadający dwa mieszkania.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że podział lokalu [...] a na trzy odrębne, a lokalu [...] na dwa odrębne lokale mieszkalne także wymagał zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej. Uwzględniając treść art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, organ orzekł jak w sentencji.

Odwołanie od wymienionej decyzji w ustawowym terminie złożyli skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania lokali,

oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję naruszającą słuszny interes obywateli,

- art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- art. 11 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie odniesienie się do argumentów skarżących przedstawianych w toku postępowania oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy.

Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż w ich odczuciu skarżona decyzja de facto pozbawiona jest uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie jej istoty. Nie wyjaśniono w niej podstawy prawnej regulującej zagadnienia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego".

Zdaniem odwołujących, organ wręcz automatycznie założył, że do zmiany sposobu użytkowania doszło, nie dokonując żadnej analizy stanu faktycznego w tym zakresie. Następnie przytaczając treść art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podkreślili, iż nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania.

Kluczowe jest zatem ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu i porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona, z punktu widzenia oddziaływania tych zmian na warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska. Wymaga wyjaśnienia czy w ogóle, a jeżeli tak, to w jakim zakresie podjęcie określonych działalności w omawianych lokalach wpłynęło na zmianę wymagań stawianych obiektowi. W niniejszym przypadku ten aspekt sprawy został całkowicie pominięty.

Odwołując się do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych skarżący podnieśli, iż nie każda zmiana w postaci np. prowadzenia określonej działalności prowadzi do zmiany sposobu użytkowania. Dodali, iż organ pierwszej instancji w najmniejszym stopniu nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do argumentów podnoszonych w toku postępowania - tj. do okoliczności działających na ich korzyść. Podkreślili, że przedłożyli szereg dokumentów wskazujących, iż sposób użytkowania przez nich omawianych lokali jako lokali mieszkalnych, odpowiadał pierwotnemu sposobowi użytkowania budynku przy ulicy [...].

Tylko skrótowe przytoczenie historii budynku jednoznacznie wskazuje na jego mieszkalne przeznaczenie. Zdaniem skarżących nie zmieniono sposobu użytkowania budynku czy też jego lokali, ale dnia 13 września 2004 r. w ramach czynności materialno- technicznej w ewidencji gruntów i budynków dokonano wpisu częściowo modyfikującego funkcję budynku - bez jakiejkolwiek podstawy faktycznej czy prawnej. Podkreślili, że zarzuty wobec decyzji dotyczą także wydanego w sprawie postanowienia.

Pismem z dnia 13 stycznia 2021 r. stanowisko w sprawie zajął M. [...] (dalej: uczestnik postępowania). Stwierdził, iż jest stroną toczącego się postępowania odwoławczego, ponieważ lokale [...] a, [...] b i [...] należące do skarżących umiejscowione są nad jego lokalem [...]. Wyjaśnił, że w następstwie zmian wprowadzonych w użytkowaniu tych lokali - jako lokali hotelowych i mieszkaniowych skarżący dokonali szeregu zmian, m.in. nastąpiło przejęcie wszystkich kanałów i kominów wentylacyjnych wychodzących w jego lokalu [...], co uniemożliwia korzystanie z lokalu [...] (przez 2,5 lat); zablokowania wszystkich odpowietrzeń pionów kanalizacyjnych przechodzących przez jego lokal [...] - co także spowodowało niemożliwość korzystania z lokalu (z racji wydobywającego się odoru), a podłączenie lokalu [...] do pionu kanalizacyjnego przechodzącego poziomo pod jego lokalem [...] - spowodowało 3-krotne zalaniem fekaliami.

Rozpatrując odwołanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie odwołał się do treści art. 71a ustawy Prawo budowlane, wskazując, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego uregulowana została w art. 71 cytowanej ustawy, który stanowi, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wyjaśnił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania określonego w art. 71a ustawy, a mianowicie w pierwszej kolejności postanowieniem wstrzymać użytkowanie obiektu i nałożyć obowiązki przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych dokumentów. Postanowienie to winno być skierowane do strony postępowania. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie ugruntowana jest linia, iż adresatami rozstrzygnięć w zakresie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie (bez wymaganego zgłoszenia) zmienionego, jest właściciel lub zarządca budynku, zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem są właśnie te podmioty.

Organ odwoławczy podkreślił, że przewidziane w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany sposobu użytkowania - nie funkcjonuje samodzielnie bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 omawianej ustawy.

W niniejszej sprawie organ wydał takie postanowienie w dniu [...] r. Ustawodawca przewidział określoną ścieżkę doprowadzenia tej postaci samowoli budowlanej do jej zaakceptowania. W pierwszej kolejności otworzył drogę do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu tam, gdzie to da się pogodzić z wymogami prawa poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. takich, jakie byłyby wymagane w przypadku spełnienia wymogu zgłoszenia właściwemu organowi.

Zgodnie z art. 71 ust. 4 nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe tylko wówczas gdy zobowiązany nie wykonał w terminie obowiązków lub mimo wstrzymania w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania. Przepis ten ma charakter restrykcyjny i może być stosowany tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 ustawy.

Organ podkreślił, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 tego przepisu. tj. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Następnie wyjaśnił, że z akt niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Sami inwestorzy złożyli w dniu 12 sierpnia 2019 r. wniosek do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokali biurowych na lokale mieszkalne. W trakcie kontroli potwierdzono, że wszystkie wskazane lokale użytkowane są jako lokale mieszkalne. Stanowi to o podjęciu działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego i zdrowotne, a także wpływa na wielkość lub układ obciążeń, a tym samym stanowi w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zmianę sposobu użytkowania obiektu. Inne są wymagania higieniczno- sanitarne dla pomieszczeń mieszkalnych, a inne dla pomieszczeń użytkowych (usługowych) - (zapisy rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie). Dalej organ podniósł, iż dla oceny czy doszło do, wymagającej zgłoszenia, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wystarczające jest ustalenie, że w kontrolowanym obiekcie podjęta została inne działalność niż dotychczasowa, z czym wiąże się zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno-sanitarnych lub w zakresie ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

W analizowanej sprawie zmiana przeznaczenia przedmiotowych lokali niewątpliwie powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń, a to wyczerpuje definicję aminy sposobu użytkowania.

Stąd też nałożenie obowiązków postanowieniem z dnia [...] r. było trafne i zasadne, a wobec tego, iż właściciele nie przedłożyli kompletnej dokumentacji legalizacyjnej w oznaczonym terminie, jednym słusznym i zasadnym sposobem zakończenia tego postępowania było wydanie decyzji w trybie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymywał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, iż ona w pełni prawidłowa.

Z rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący się nie zgodzili, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 61a § 1 w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali [...] a, [...] b i [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ulicy [...] w B. zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 7, art. 77, art. 11, art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, że nie wyjaśniono na czym polegają - w stanie faktycznym dotyczącym niniejszego postępowania - rzekome zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego , lecz bezkrytyczną ich akceptację.

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 w związku z art. 71a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie a tym samym błędne uznanie, że decyzja organu jest zgodna z prawem, pomimo, iż nie nastąpiła faktyczna zmian użytkowania obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji oraz postanowienia organu powiatowego z dnia [...]r. i umorzenie postępowania oraz wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji.

Uzasadniając skargę stwierdzili, iż decyzja organu drugiej instancji jest kolejnym orzeczeniem wydanym w toku całego postępowania z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności nie zgodzili, iż twierdzeniem organu, iż "z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu" Przyznali, iż w sierpniu 2019 r. zwrócili się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych na lokale mieszkalne. Jednak złożony wniosek podyktowany był wolą formalnego uregulowania sposobu użytkowania, który występował w omawianym budynku już od czasów przedwojennych, a nie dokonania faktycznej zmiany sposobu użytkowania.

Niewystarczające jest, w ocenie skarżących, dla ustalenia czy doszło do zmiany sposobu użytkowania, porównanie faktycznego sposobu użytkowania z tym wskazanym w ewidencji gruntów i budynków, gdyż w historii tej dokumentacji pojawił się błąd. Zdaniem skarżących, zmiana ewidencji gruntów i budynków, dokonana w 2004 r. i wprowadzająca niemieszkalne przeznaczenie tych lokali dokonana została bez podstawy prawnej i faktycznej, a wpis należy traktować jako błędny. Wynika to z postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. znak [...]. Zgadzając się, że inne są wymagania higieniczno- sanitarne dla pomieszczeń mieszkalnych a inne dla pomieszczeń użytkowych co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to jednak niemieszkalne przeznaczenie jest wynikiem błędu i jego wprowadzenie nie było poprzedzone przygotowaniem stosownego projektu budowlanego, a co szczególnie istotne, dostosowaniem lokali do obowiązujących przepisów i wytycznych Prawa budowalnego. Wyjaśnili, że lokale będące w ich własności nigdy wcześniej nie były faktycznie dostosowane do sposobu ich użytkowania, który wynikał z ewidencji gruntów i budynków. Odwołali się do historii tego budynku.

W ich ocenie organy obu instancji wręcz automatycznie założyły, iż do zmiany sposobu użytkowania doszło, nie dokonując żadnej analizy stanu faktycznego w tym zakresie. Dodali, iż nie jest jasne na czym (w kwestii technicznej, budowlanej, organizacyjnej itd.) ma polegać zmiana sposobu użytkowania obiektu oraz jakie czynności trzeba przedsięwziąć celem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W decyzji organu odwoławczego brak jest jakichkolwiek wytycznych, które z elementów obecnego stanu należy wyeliminować czy zmodyfikować.

Podkreślili, że poza błędnym wpisem w ewidencji gruntów i budynków nic nie uległo zmianie. Stąd organy powinny ustalić faktyczny stan pierwotny, a następnie porównać go działalnością, która w danych lokalach ma być prowadzona. W niniejszej sprawie zupełnie tego zaniechano, odnosząc się wyłącznie do wadliwie prowadzonej dokumentacji budynku.

Dodali, iż w toku prowadzonego postępowania wielokrotnie wykazywali, że sposób użytkowania lokali jako lokali mieszkalnych odpowiada pierwotnemu sposobowi użytkowania budynku przy ulicy [...]. Organy obu instancji nie wyjaśniły tego problemu w sposób wyczerpujący. Wskazali także na wadliwość postanowienia organu powiatowego z dnia [...] r. wstrzymującego użytkowanie lokali do nich należących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 28 maja 2021 r,. stanowisko swoje w stosunku do skargi zajął, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, uczestnik postępowania. Wnosząc o jej oddalenie podniósł, iż skarżący nie stosują się do wydanego w sprawie postanowienia o wstrzymaniu użytkowania wymienionych lokali. W kolejnym piśmie z dnia 11 czerwca 2021 r. uczestnik postępowania ponawiając wniosek o oddalenie skargi, poniósł, iż skarżący permanentnie kwestionują stanowisko Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Podkreślił, iż skarżący nabyli powyższe lokale jako użytkowe, które nigdy nie spełniały funkcji lokali mieszkalnych. Dodał, że przy adaptacji tych lokali na lokale mieszkalne przeprowadzone były prace budowalne, doprowadziły do wielu uciążliwości w korzystaniu z lokali do niego należących.

Podczas rozprawy, uczestniczący w niej zdalnie skarżący podtrzymał skargę wraz z jej argumentacją. Zaakcentował zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegający na niedokonaniu przez organy oceny wynikających z tego przepisu przesłanek jak również braku wyjaśnienia skarżącym powodów, dla których zastosowano w sprawie ten przepis. Skarżący w odpowiedzi na pytanie Sądu podał, że przedmiotowe lokale zostały nabyte aktem notarialnym jako lokale użytkowe. Jednak zapis ten nie znajduje uzasadnienia w dokumentacji Urzędu Gminy.

Pełnomocnik uczestnika postępowania, wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w pismach procesowych z dnia 28 maja 2021 r. i 11 czerwca 2021 r..

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje :

Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nakazującą skarżącym, jako współwłaścicielom lokali [...] a, [...] b, [...] w budynku mieszkalno- usługowym zlokalizowanym w B. przy ulicy [...] [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wymienionych lokali, tj. jako lokali użytkowych. U podstaw rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego legło ustalenie, że skarżący zmienili sposób użytkowania wymienionych lokali z użytkowych (jak określono lokal [...] i lokal [...] w umowach ustanowienia odrębnej własności lokalu i ich sprzedaży zawartych w formie aktów notarialnych Rep. [...] i [...]z dnia [...] r.) w lokale mieszkalne. Także w ewidencji gruntów i budynków z 2004 r. widnieje zapis - budynki biurowe - budynek o dwóch mieszkaniach, a według wypisu aktualnego z ewidencji lokali dla lokali [...], [...] a i [...] b - jako funkcja użytkowa określono niemieszkalny. Zmiana użytkowania tych lokali łączyła się także z przebudową i podziałem wymienionych lokali. W wyniku przeprowadzonej w dniu 3 czerwca 2020 r. kontroli ustalono, że lokal [...] podzielony został na dwa odrębne lokale [...] a i [...] b, po przeprowadzonym remoncie jego przeznaczenie to lokal mieszkalny, przy czym nie przedłożono stosownych dokumentów na zmianę sposobu jego użytkowania. Także w lokalu [...] wyodrębniono dwa mieszkania.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych przez skarżących w pisemnej skardze oraz przez skarżącego w toku rozprawy, jakoby organy naruszyły wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego i nienależycie ustaliły okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności by nie ustaliły czy faktycznie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych lokali, a co za tym idzie by nastąpiła zmiana warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z wymienionego powyżej protokołu oraz z załączonej dokumentacji zdjęciowej wynika, że lokale, które w świetle wypisów z ewidencji gruntów i budynków zaewidencjonowano jako lokale niemieszkalne (użytkowe), pełnią obecnie funkcję mieszkalną pod wynajem.

Tak więc z całego zgromadzonego materiał dowodowego, w tym protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 3 czerwca 2020 r. przez inspektorów organu pierwszej, a także, jak wskazano powyżej, z samego faktu nabycia przez skarżących przedmiotowych lokali jako lokali użytkowych można wywieść, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania wymienionych lokali. Organ pierwszej instancja wyraźnie i jednoznacznie ustalił, że lokale [...] a i [...] b użytkowane są obecnie jako mieszkalne do wynajęcia. Także w lokalu [...], wobec przeprowadzonych robót budowlanych, wyodrębniono dwa mieszkania. Nie może być zatem wątpliwości, że skarżący doprowadzili do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych lokali. Nie może tu być argumentem fakt, że kiedyś, historycznie rzecz ujmując w budynku tym były lokale mieszkalne. Istotne dla sprawy jest to, że skarżący nabyli przedmiotowe lokale jako użytkowe, czego zresztą mieli świadomość i zmienili sposób ich obecnego użytkowania. Potwierdza to także fakt, iż usiłowali zgodnie z przepisem prawa przeprowadzić zmianę sposobu ich użytkowania, a to poprzez wystąpienie do organu administracji architektoniczno- budowlanej. Jest faktem wniesienia wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2019 r. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokali biurowych [...] a i [...] b na pierwszym piętrze i lokalu [...] na poddaszu budynku mieszkalno- usługowego na lokale mieszkalne. Jednak decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. zgłosił sprzeciw do tego zgłoszenia, co oznacza, że nie wyraził zgody na zamierzoną zmianę. Mimo to działając samowolnie skarżący dokonali tej zmiany. Nie jest przekonujące twierdzenie skarżących w skardze, że ich wystąpienie z tym wnioskiem podyktowane było jedynie wolą formalnego uregulowania sposobu użytkowania, który występował w omawianym budynku już od czasów przedwojennych, a nie dokonania faktycznej zmiany sposobu użytkowania.

Nie jest także wystarczające tłumaczenie skarżących, iż od dawna przedmiotowe lokale używane były jako mieszkalne, a tylko wobec błędu organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków oznaczone zostały jako biurowe. Argument skarżących, że powyższe stanowisko potwierdza decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego także nie może być uznany za decydujący i przesądzający. Faktycznie w decyzji z dnia [...]r. organ ten stwierdził, że zmiana z ewidencji gruntów i budynków z 2004 r. dokonana została bez podstawy prawnej. Dalej jedynek dodał, że wprawdzie w przypadku wykrycia wpisu w ewidencji, który nie posiada informacji o źródle, przez co nie można go zweryfikować, winien być on traktowany jako błędny i podlegać zmianie, ale w przedmiotowej sprawie wpis ten został już zmodyfikowany w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w dniu 7 lipca 2020 r.- budynek ten opisano jako budynek biurowy i bezprzedmiotowe było postępowanie w zakresie usunięcia błędnego wpisu. Tak więc, dla potwierdzenia toku rozumowania skarżących w pierwszej kolejności winni oni, przy swoich twierdzeniach, że zawsze przedmiotowe lokale użytkowane były jako mieszkalne, doprowadzić do zmiany wpisu dotyczącego tych lokali w ewidencji gruntów i budynków, czego jednak nie uczynili a mieli świadomość, iż zakupują od [...] samodzielne lokale użytkowe.

Należy podnieść, że dla przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zmiany choćby jednego z warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie podlega wątpliwości, iż inne są wymagania higieniczno- sanitarne dla pomieszczeń mieszkalnych, a inne dla pomieszczeń użytkowych (usługowych) - (m.in. zapisy działu III rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie). Dalej organ podniósł, iż dla oceny czy doszło do, wymagającej zgłoszenia, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wystarczające jest ustalenie, że w kontrolowanym obiekcie podjęta została inna działalność niż dotychczasowa, z czym wiąże się zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno-sanitarnych lub w zakresie ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wymaga również, aby nastąpiło pogorszenie lub przekroczenie obowiązujących norm, nie są też konieczne szczegółowe wyliczenia i pomiary w tym zakresie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 205/17, zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania

W świetle powyższych okoliczności, brak jest podstaw do stwierdzenia zarzucanego błędu w ustaleniach faktycznych. Niewątpliwie w tym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych lokali. Nie mają zatem racji skarżący zarzucając naruszenie przez orzekające w sprawie organy przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 w związku z art. 71a i ust. 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 wymienionej ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a do zgłoszenia należy dołączyć wymagane, określone w przepisie dokumenty.

Należy podnieść, że organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, obowiązany jest wydać postanowienie, w którym, po pierwsze, wstrzyma użytkowanie tego obiektu lub jego części, a po wtóre, nałoży obowiązek przedstawienia dokumentów, których złożenie jest wymagane przepisami art. 71 ust. 2 przy dokonaniu zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu

W niniejszej sprawie, wobec powyższych ustaleń, organ pierwszej postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 wstrzymał użytkowanie wymienionych powyżej lokali [...] a, [...] b i [...] i nałożył na ich właścicieli obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów tj.

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń,

3) oświadczenie, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne;

4) zaświadczenie Prezydenta Miasta B. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) uzgodnienia lub opinie w zakresie higieniczno- sanitarnym i bezpieczeństwa pożarowego,

w terminie do dnia 15 sierpnia 2020 r.

W wyznaczonym terminie skarżący nie dostarczyli wymaganych dokumentów. Nie przedłożyli ich także mimo dodatkowego wezwania z dnia 19 sierpnia 2020 r.

Zasadnie zatem organy nadzoru budowalnego przyjęły, że skarżący nie zastosowali się do nakazów nałożonych wymienionym powyżej postanowieniem.

Należy w tym miejscu wskazać, że w takim przypadku organ obowiązany jest postępować według przepisu art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, którego treść jest jednoznaczna. Przewiduje on, że w przypadku nie wykonania w terminie nałożonego obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zarówno gramatyczna, jak i celowościowa wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku niezastosowania się do nakazu określonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części właściwy organ nadzoru budowlanego w formie decyzji administracyjnej ma obowiązek nakazać przywrócenie poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania obiektu, tj. w tym przypadku zgodnego z zapisem w ewidencji gruntów i budynków - jako lokalu użytkowego. Innymi słowy, ustawodawca nie pozostawił organowi żadnej swobody w doborze sankcji, zatem decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Użyta w tym przepisie alternatywa "albo" wskazuje, że już samo tylko dalsze użytkowanie obiektu budowlanego przez skarżących, pomimo wstrzymania orzeczonego przez organ, skutkować musi wydaniem przez organ nadzoru budowanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia. Organ nie dysponuje w tym przypadku żadnym luzem decyzyjnym, a decyzja wydawana w oparciu o ten przepis ma charakter związany.

W świetle powyższego wobec nie wykonania obowiązków wynikających z wymienionego powyżej postanowienia, a także wobec dalszego użytkowania lokali pomimo wstrzymania organ pierwszej instancji wydał w pełni prawidłową decyzję. Nie jest przy tym zasadny zarzut, że jej sentencja w zakresie nałożonych obowiązków jest nieczytelna. Organ nakazał bowiem przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania - tj. jako lokale użytkowe.

Według Sądu, wszystkie wskazane powyżej okoliczności składają się na obraz jednej całości i świadczą o braku poszanowania przez skarżących obowiązującego porządku prawnego.

Sąd nie znalazł przy tym przesłanek do przyjęcia, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77, art. 11, art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na prawidłowość zapadłych rozstrzygnięć. Sprawa została w sposób wyczerpujący zbadana i wyjaśniona, a uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji w sposób jasny i dokładny przedstawiają sposób działania organów.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.