Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie oraz Polskich Sieci Elektroenergetycznych –[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2094/09 w sprawie ze skargi E. S., M. S., B. D., T. D., J. L., M. L., M. F., M. T. i L. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2094/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. S., M. S., B. D., T. D., J. L., M. L. oraz M. F., M. T., L. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2008 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia - (zwaną dalej decyzją środowiskową) budowa odcinka napowietrznej czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej relacji Plewiska -Kromolice od słupa nr 43 (z wyłączeniem tego słupa) do granicy gminy Mosina z gminą Kórnik i od słupa nr 52 (z wyłączeniem tego słupa) do słupa nr 58 (z wyłączeniem tego słupa), mocą której umorzono równocześnie postępowanie, gdy chodzi o realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce istniejącej linii 220 kV na odcinku od słupa nr 221 do słupa 218 oraz od nr 212 do nowego słupa nr 58 (z wyłączeniem tego słupa). W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej wystąpił [...] S.A. Po uzupełnieniu braków formalnych, organ I instancji zawiadomieniem z dnia 24 sierpnia 2007 r. poinformował o wszczęciu postępowania oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Z uwagi na wnoszone przez inwestora zmiany, ponownie poinformowano o możliwości składania uwag i wniosków. Organ odwoławczy dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku, Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uwag i wniosków składanych przez strony i w ramach udziału społeczeństwa, a także treść decyzji organu I instancji. Wskazano, iż w toku postępowania przed organem II instancji wnoszący odwołanie zwrócili się o uwzględnienie następujących dokumentów: rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 2 kwietnia 2009 r. w sprawie obaw dotyczących wpływu pól elektromagnetycznych na zdrowie (2008/2211 (INI)) (Dz. Urz. UE C 137 E/08 z dnia 27 maja 2010 r.), rezolucji Komisji ds. Problemów Bioelektromagnetycznych Polskiego Towarzystwa Badań Radiacyjnych im. M. Skłodowskiej-Curie w sprawie dopuszczalnych narażeń ludności na pola elektromagnetyczne, opinii prof. M. B. i prof. D. H. Odnosząc się do tych dokumentów organ wskazał, że z ich treści nie wynika, aby pole elektromagnetyczne związane z funkcjonowaniem przedmiotowej linii miało być inne niż to, które określili autorzy Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Uwagi prof. M. B. i prof. D. H. o potencjalnym niebezpieczeństwie dla zdrowia ludzi w związku z oddziaływaniem linii wynikają z ich przekonania, że pola elektromagnetyczne o określonych parametrach mogą mieć szkodliwy wpływ na zdrowie ludzi. Organ odwoławczy stwierdził, iż w toku postępowania trzykrotnie zapewniono społeczeństwu możliwość udziału w postępowaniu, w tym dokonywano stosownych ogłoszeń publicznych, czym uczyniono zadość wymaganiom wynikającym z mającej w sprawie zastosowanie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej jako "poś". Zdaniem organu odwoławczego postępowanie było prowadzone wnikliwie, wielokrotnie wzywano autorów Raportu do wyjaśnień i jego uzupełniania. Organ wskazał, że dopuszczalne oddziaływania na środowisko, gdy chodzi o poziom hałasu i parametry pola elektromagnetycznego, określają odpowiednio rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika by normatywnie dopuszczone oddziaływania były przekroczone, przedsięwzięcie nie należy do zagrożonych wystąpieniem poważnej awarii przemysłowej, gdy chodzi o lokalizację przedsięwzięcia szereg osób poparło wybrany wariant. Oznacza to, iż przesunięcie inwestycji (tzw. wariant leśny) doprowadzi do kolejnych konfliktów, tym razem z inną grupą społeczności lokalnej. Organ podkreślił także, że przedsięwzięcie nie musi być lokalizowane z uwzględnieniem postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ze względu na objęcie go regulacjami przepisów szczególnych tj. ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 173, poz. 1219 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o EURO". Poza tym w ocenie organu w pewnych zakresach sprzeczność taka nie występuje. Organ odwoławczy uznał, iż z uwagi na postęp techniczny jest możliwe, przy zastosowaniu odpowiednich rozwiązań, ograniczenie oddziaływania linii. W tej sytuacji bezzasadne jest odwoływanie do norm, określających wymagane odległości sieci od zabudowy mieszkaniowej stosowanych przy projektowaniu. Organ II instancji wskazał, że maksymalna odległość przewodu fazowego od osi linii nie przekroczy 16 m. Skoro zatem zabudowa zlokalizowana jest w najbliższym miejscu co najmniej 35 m od osi linii, to nie istnieje ryzyko, iż przewody będą przebiegać nad budynkami. Nie dojdzie także do przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska, gdy chodzi o pola elektromagnetyczne. Jedyne miejsce, gdzie składowa elektryczna pola będzie przekraczać 1 kV/m (przy przęśle 46 i 47) na odległości do 27,9 m od osi linii, to tereny rolne (nie tereny zabudowy mieszkaniowej). Standard jakości dla tych terenów to składowa elektryczna nie większa niż 10 KV/m (jak dla terenów dostępnych dla ludzi) - ta składowa nie będzie tam przekroczona, nigdzie nie będzie przekroczona wartość natężenia pola H=60 A/m. Organ uznał, że nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, miejsca gdzie wartości poziomu hałasu określonych jako dopuszczalne, mogą być przekroczone to tereny, do których inwestor ma tytuł prawny (okolica słupa nr 53 gdzie w pasie 22 m inwestor ma tytuł do terenu oraz 39-43 gdzie inwestor ma prawa do terenu w pasie 27-28 od osi linii).

W skargach na wskazaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. S., M. S., B. D., T. D., J. L. i M. L., reprezentowani przez adwokata R. W., oraz M. F., M. T. i L. T. podnieśli zarzuty naruszenia Konstytucji R.P., w szczególności art. 9, 39, 68, 74, 86 oraz przepisów postępowania - art. 6-13 i 77 § 1 k.p.a., przepisów prawa materialnego - art. 32 ust. 1 pkt 2, 52 (w szczególności ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 135) art. 41, 46, 56 ust. 1, art. 135 ust. 1 poś; ustawy o EURO, w szczególności art. 2, 4, i 23, art. 46, 47, i 80 ust. 2 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003r., Nr 78, poz. 706), w szczególności jej art. 6 ust. 4, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t. 7 s. 66). Uzasadniając zarzuty skarżący podnieśli, że nie rozważono w sposób wystarczający wariantu realizacji przedsięwzięcia pod ziemią, w strefach zabudowy mieszkaniowej, nie przeanalizowano sytuacji związanych z możliwością wystąpienia poważnych awarii przemysłowych, a kwestie te należało rozważyć w Raporcie. Zdaniem skarżących organy nie dokonały oceny wpływu przedsięwzięcia na krajobraz, wartości materialne, przyszłe przeznaczenie terenu, ograniczenie możliwości wykorzystania terenu pod przyszłe inwestycje. Skarżący zarzucili, że nie dokonano rzetelnej analizy wariantów i niewłaściwie wskazano wariant najbardziej korzystny dla środowiska, nie uzasadniono wybranego przez wnioskodawcę wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. Nadto nie umieszczono opisu przewidywanych działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie negatywnych oddziaływań na środowisko, a także błędnie ustalono, iż inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na tereny okalające linie elektroenergetyczną i nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji zarówno hałasu jak i pól elektromagnetycznych. Zdaniem skarżących błędnie określono zakres pól szkodliwych dla człowieka na odległość odpowiednio 22 i 28 m od osi linii, skoro w świetle nieobowiązującego już zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 28 stycznia 1985 r. w sprawie szczegółowych wytycznych projektowania i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych w zakresie ochrony ludzi i środowiska przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego (M.P. Nr 3, poz. 24) jak i PN-98/E-5100-1 powinny być zachowane odległości 33 m od skrajnego przewodu linii (daje to obszar o szerokości 66 m plus szerokość linii). Organy błędnie także uznały, iż nie jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. Podnieśli, że przy wydaniu decyzji pominięto interes społeczności lokalnej, a decyzja została wydana w sprzeczności z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, skoro w podstawie prawnej decyzji środowiskowej nie powołano przepisów ustawy o EURO. Zdaniem skarżących nie jest to przedsięwzięcie "niezbędne" ani realizowane w związku z przygotowaniem EURO 2012. Świadczy o tym fakt, iż stanowi ono cześć większej inwestycji, którą zaczęto realizować jeszcze przed rozpoczęciem przygotowań do mistrzostw oraz jego znaczenie - ma ono służyć poprawie bezpieczeństwa i stabilności krajowego systemu energetycznego przez zamknięcie pierścienia wszystkich linii 400 kV obejmujących swym zasięgiem teren ponad połowy kraju, w tym połączenie czterech dużych elektrowni systemowych. Podnieśli także, że wskazanie przedsięwzięcia pod poz. 92 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz.U. Nr 192 poz. 1385, ze zm.) było bezpodstawne. Skarżący podnieśli, że sporządzony Raport powinien obejmować całość przedsięwzięcia nie zaś tylko jego część, nie rozważono przebiegu przedsięwzięcia na pozostałych odcinkach w województwie. Zdaniem skarżących decyzję środowiskową podjęto pomimo, iż wymagane postanowienia w przedmiocie uzgodnienia nie były ostateczne. Podnieśli także, że przed wydaniem decyzji należało przeprowadzić strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko. Skarżący zwrócili uwagę, że nie przedstawiono społeczeństwu i stronom postępowania streszczenia w języku nietechnicznym, rozwiązań alternatywnych. Wobec powyższego udział społeczeństwa był utrudniony i został dopuszczony dopiero, gdy faktycznie rozstrzygnięcie zostało podjęte. Skarżący zarzucili, że w zaskarżonych decyzjach nie odniesiono się do poglądów światowej sławy naukowców, którzy prezentowali inne poglądy niż autorzy Raportu.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skarg wniósł także inwestor (pisma z dnia 10 czerwca 2010 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargi za zasadne. Sąd zauważył, że z uwagi na termin wszczęcia postępowania (9 maja 2008 r.) i treść art. 153 ust. 1 ustawy o ocenach, w sprawie znalazły zastosowanie przepisy dotyczące przeprowadzania procedury ocen oddziaływania na środowisko zawarte uprzednio w poś. Przedmiotem postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko jest m. in. analiza bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi, jak również możliwości i sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnych oddziaływań (art. 47 pkt. 1 lit. a i pkt 2 poś), przy czym wyniki tych ustaleń w postaci wyrażenia zgody na realizacje przedsięwzięcia (gdy jest to dopuszczalne) i warunki realizacji zamierzenia określa się w decyzji środowiskowej (art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 1 poś).

Sąd wskazał, iż w zakresie potencjalnego oddziaływania na środowisko, z uwagi na charakter przedsięwzięcia, istotne znaczenie w niniejszej sprawie mogą odgrywać emisje dźwięku, oddziaływanie pół elektromagnetycznych, jak również, co wynika z treści "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", oddziaływanie na ornitofaunę. Wskazano, iż stosowne zagrożenia dotyczą wyłącznie niektórych fragmentów linii (ak. 3 in fine). Podkreślono rolę tzw. konstrukcji odstraszających, odnotowując, iż system odstraszania należy konstruować tak, by ptaki reagowały na nie selektywnie i zauważając, iż jest to zadanie stosunkowo trudne (str. 49 ostatni ak.). Wyrażono wprawdzie pogląd, iż projektowany odcinek nie będzie stanowił istotnego zagrożenia dla fauny (str. 50 ak. 1), jednak stwierdzenie to zostało sformułowane, jako konkluzja, na tle uwag o wstępnej konieczności zastosowania właściwych zabezpieczeń. Kwestie te zostały rozwinięte w części 9 Raportu, gdzie wskazano, iż inwestor zamierza zastosować środki łagodzące, wskazane w Raporcie oraz innych dokumentacjach (str. 123 ak. przedostatni od końca in fine). Określenie zabiegów mitygacyjnych w tym zakresie zakwalifikowano jako dość złożony problem (ak. ostatni). Dalej wywodzono (str. 125-126), iż stosuje się w praktyce dwa rodzaje zabezpieczeń - oznakowanie ostrzegawcze (zwiększające widoczność linii, a także powodujące efekt dźwiękowy) oraz odstraszające (montowanie makiet ptaków drapieżnych). W Raporcie wskazano, iż w uprzednich rozstrzygnięciach (dotyczących innych fragmentów linii) wskazano potrzebę wykonania dwu rodzajów oznakowania na słupach i na przewodach odgromowych załączając stosowne rysunki (str. 128 i 129). Zamieszczono również schemat spirali ostrzegawczych (str. 129). Sąd stwierdził, iż z treści Raportu wynika jednoznacznie, iż istotne znaczenie ma wykorzystanie środków ochronnych w tym zakresie oraz to, jakie środki i na jakich fragmentach obiektu zostaną wykorzystane. Natomiast z treści decyzji organu I instancji nie wynika, jakie środki i w jakim zakresie mają być zastosowane przez inwestora. Obowiązkowi określenia wymagań ochrony środowiska koniecznych do określenia w projekcie budowlanym nie czyni zadość wskazanie w pkt. II.3.5. decyzji potrzeby "zaprojektowania skutecznych środków ostrzegająco-odstraszających". Z uwagi na złożony charakter zagadnienia, kwestie te w stosownym zakresie szczegółowości powinny być rozstrzygnięte na etapie procedury ocen oddziaływania na środowisko, z uwagi na cel prowadzenia tego postępowania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia, procedura ocen nie musi być ponawiana na etapie wydania pozwolenia na budowę. Stąd obecny etap jest ostatnim, w ramach którego organ administracji w zakresie ochrony środowiska zajmuje stanowisko odnośnie konkretnych wymagań z tego zakresu, jakie należy uwzględnić przy sporządzaniu projektu (w zw. z treścią art. 47 pkt 2 poś). Określone na tym etapie wymagania powinny być na tyle konkretne, aby ich spełnienie mogło być zweryfikowane przez organ wydający dalsze orzeczenie w sprawie, w związku z treścią art. 56 ust. 9 poś). Sąd stwierdził, że decyzja organu nie daje we wskazanym zakresie żadnych konkretnych wskazówek, jakiego rodzaju zabezpieczenia i w których sytuacjach (przy jakich częściach obiektów, w jakich uwarunkowaniach terenowych jak np. lasy, użytki rolne itp.) organ właściwy w sprawie ochrony środowiska uznał za stosowne. Wobec wadliwości decyzji w zakresie pełnego i konkretnego określenia wymagań dotyczących planowanego przedsięwzięcia, jakie powinny zostać zachowane (naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 56 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 4 pkt 1 poś, które miało wpływ na wynik sprawy), wadliwie organ odwoławczy utrzymał orzeczenie organu I instancji w mocy. Zdaniem Sądu powinien wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, bądź kasatoryjne. Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, gdyż uchylenie orzeczenia w części (w jakiej utrzymano nim w mocy wadliwą część orzeczenia organu I instancji) prowadziłoby do sytuacji, gdy inwestor formalnie dysponowałby ostateczną decyzją w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Ostateczne orzeczenie w pozostałym zakresie pozostałoby bowiem w obrocie prawnym, pomimo iż częściowo wymagania ochrony środowiska zostały w nim określone wadliwie. Akceptacja takiej sytuacji naruszałaby zasadę praworządności. Sąd nie podzielił zarzutów skarg w pozostałym zakresie, i stwierdził, że w świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego utrzymane w mocy orzeczenie organu I instancji czyni zadość wymaganiom prawa materialnego w pozostałym zakresie. Sąd uznał, że w toku postępowania nie naruszono też w istotny sposób przepisów postępowania, w zakresie, w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu kluczowe znaczenie odgrywa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dokument ten (wraz z późniejszymi uzupełnieniami i wyjaśnieniami) stanowi dowód w sprawie, zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a, przy czym obowiązek jego sporządzenia i przedłożenia przez inwestora wynika z przepisów prawa materialnego (przepisy poś). Dowód ten nie stanowi szczególnego środka dowodowego, jak te o których mowa w art. 76 czy 84 k.p.a., nie korzysta więc formalnie z domniemania prawdziwości, gdy chodzi o wyrażone w nim tezy czy stwierdzone fakty. Podlega natomiast ocenie na zasadach ogólnych (art. 80 k.p.a.). Biorąc pod uwagę to, że Raport został sporządzony przez zespół specjalistów oraz merytoryczną treści Raportu, gdzie w sposób szczegółowy dokonano przykładowo analizy uwarunkowań przyrodniczych realizowanego przedsięwzięcia (patrz np. pkt 4.1, 4.5, 4.6, 4.7 Raportu). Sąd nie podzielił zarzutu o braku kompetencji autorów Raportu w zakresie oddziaływania na środowisko przyrodnicze jest gołosłowny. Z treści Raportu wynika jednoznacznie, iż zarówno gęstość pól elektromagnetycznych jak i poziomy hałasu nie będą przekroczone poza obszarem określonym mianem terenu realizacji przedsięwzięcia. Został on wyznaczony odrębnie dla dwu części przedsięwzięcia o szerokości odpowiednio po 22 m albo 28 m od osi linii, ze wskazaniem przyczyn zróżnicowania (inna wysokość podwieszenia linii na dwu odcinkach). Ustalenia w tym zakresie nie zostały zakwestionowane przez orzekające w sprawie organy obu instancji ani skutecznie podważone przez Strony. Sąd uznał za bezpodstawny zarzut wadliwego ustalenia zakresu oddziaływania pól elektromagnetycznych, z uwagi na pominięcie kwestii kumulacji oddziaływań planowanej linii i stacji bazowych telefonii komórkowych. Zdaniem Sądu organ administracji nie musiał odnosić się do tych kwestii w uzasadnieniu decyzji, gdyż nie były one podnoszone w toku postępowania, a ustalenia w tym zakresie wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego (Raportu) nie budziły jego wątpliwości. Ze względu na oddziaływanie obu rodzajów instalacji (sieci elektroenergetycznej i stacji bazowych) w innych charakterystycznych zakresach częstotliwości, podniesiona obecnie kwestia możliwego znaczenia kumulacji oddziaływań ma charakter czysto hipotetyczny, nie została poparta żadnymi przekonywującymi dowodami (opiniami ekspertów itp.). W ocenie Sądu o wadliwości ustaleń Raportu odnośnie zakresu oddziaływania pól o gęstości szkodliwej dla człowieka nie może przesądzać inny wynik zastosowania normatywu wyznaczania odległości zabudowy wskazany w PN-98/E-5100-1. Ustalenia te dokonano bowiem w oparciu o stosowne wyliczenia z uwzględnieniem warunków lokalnych, zmiennych np. wysokość słupów trakcyjnych, która musi wpływać na faktyczny zasięg uciążliwości linii napowietrznej (w przypadku wyższego podwieszenia przewodów określono odległość od osi linii na 22 m, a w przypadku niższego 28 m). Sąd zaznaczył, że organ administracji wyjaśnił, iż przy zastosowaniu aktualnych rozwiązań technicznych zasięg oddziaływań może być ograniczony w stosunku do branego pod uwagę przy ustalaniu normatywów – opinia ta jest zbieżna z prezentowaną w Raporcie przez ekspertów. Sąd nie uznał także zarzutu skarżących w zakresie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w myśl art. 135 ust. 1 poś. Wskazał, że pola z przekroczeniem wymienionych w przepisach parametrów pól i natężenia dźwięku, ponad określony poziom jako dopuszczalny wystąpią (z wyjątkiem jednego przypadku), jak wskazał organ administracji, na terenach, do których inwestor ma tytuł prawny w rozumieniu art. 3 pkt 41 poś. Sąd zwrócił uwagę, że w zaskarżonym orzeczeniu wskazano fragmenty terenów, gdzie może wystąpić taka sytuacja. W toku postępowania nie sformułowano konkretnych zarzutów, aby do wskazanych w zaskarżonym orzeczeniu obszarów, gdzie bezwzględne wartości oddziaływań przekraczają wskazane, jako wymagane poza terenem zakładu, inwestor nie dysponował tytułem prawnym. Sąd zaznaczył, że jeśli w toku dalszego postępowania (po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia) zarzuty takie zostałyby sformułowane to organ będzie musiał je rozważyć i odnieść się do nich. Sąd podkreślił, iż przesłanką ustanowienia obszarów ograniczonego użytkowania nie jest występowanie określonych oddziaływań lecz sytuacja, gdy ich występowanie skutkuje przekroczeniem standardu jakości środowiska. Tymczasem, gdy chodzi o pola. elektromagnetyczne dla częstotliwości 50 hz o składowej elektrycznej ponad 1 kV/m to norma, w tym zakresie dotyczy wyłącznie terenów pod zabudowę mieszkaniową (art. 122 ust. 2 pkt 1 lit a poś i zał. nr 1 do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów). Jak wskazuje organ administracji, i nie jest to kwestionowane w skargach, oddziaływania o tych parametrach pól mogą dotyczyć wyłącznie w analizowanym przypadku terenów rolnych. W tym świetle bezpodstawne byłoby żądanie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. W ocenie Sądu autorzy Raportu dokonali wszechstronnej analizy wariantów przedsięwzięcia. Jednoznacznie wskazali, iż wariantem najkorzystniejszym dla środowiska byłaby realizacja linii, jako kable poziemne. Wskazano jednocześnie, iż rozwiązanie takie miałoby szereg wad, do których zaliczono m.in. koszty (10 krotnie wyższe - tj. 400 tys. Euro/km) - w związku z tym przedsięwzięcia takie z reguły są realizowane wyłącznie na małych odcinkach w dużych aglomeracjach lub np. na terenach rezerwatów przyrody. Wadami są także trudności techniczne dla realizacji przedsięwzięcia jak: konieczność realizacji dwu dodatkowych stacji końcowych z aparaturą sprzęgającą linie podziemną zresztą linii naziemnej (konieczność kompensacji mocy biernej), potrzeba transportu kabli na bębnach o znacznych rozmiarach (średnica 5 m masa 50 ton), mniejsza użyteczność linii (mniejsza moc przesyłowa) - konieczność zwiększenia ilości torów przesyłowych. Sąd uznał, że skoro w toku postępowania fakty te nie były kwestionowane to wywody uczestnika postępowania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałaniu Elektroskażeniom "Prawo do życia", należało uznać za bezpodstawne. Raport czynił bowiem zadość wymaganiu wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz wskazania przyczyn wyboru wariantu przeznaczonego do realizacji przez inwestora, a zatem mógł stanowić przesłankę orzekania przez organ administracji w sprawie i dokonywania stosownych ustaleń. Stosowna argumentacja, przemawiająca za dopuszczeniem do realizacji wariantu wybranego przez inwestora, została przywołana w orzeczeniu organu I instancji, natomiast w orzeczeniu odwoławczym wskazano, iż organ II instancji podziela tą argumentację. Zdaniem Sądu nie mają w sprawie znaczenia dokumenty i opinie specjalistyczne przedłożone na etapie postępowania odwoławczego - nie dotyczą one prawidłowości dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdy chodzi o wskazanie oddziaływania poprzez jego wyrażenie w bezwzględnych wartościach fizycznych. Poglądy konkretnych autorów przedłożonych opinii, stanowiące także (jak Raport) wyłącznie dowód w sprawie i podlegający stosownej ocenie, nie mogły stanowić przesłanki dla orzeczenia z pominięciem obowiązujących regulacji normatywnych. Wyrażona w poś zasada przezorności (art. 6 ust. 2) nie może stanowić podstawy do orzekania w kontekście oddziaływań, których wielkość maksymalna została określona normatywnie w obowiązującym przepisie. W takim bowiem zakresie prawodawca uznał, iż jest w stanie określić skutki oddziaływania w danym przypadku i przesądził dopuszczalność utrzymywania pewnych poziomów substancji lub energii w środowisku (gdy chodzi o pola elektromagnetyczne mamy do czynienia z drugim z wymienionych oddziaływań). Wobec tego, dopiero ewentualne wyeliminowanie z obiegu stosownej normy prawnej może stanowić podstawę dla samodzielnego dokonywania przez organ administracji oceny skutków oddziaływania dla środowiska, w tym zdrowia ludzi, w toku rozstrzygania sprawy indywidualnej. W ocenie Sądu gołosłowny jest zarzut nie rozważenia w toku postępowania administracyjnego (także w treści Raportu) kwestii związanych z ewentualnym następstwami sytuacji awaryjnych. Sąd uznał, że zagadnienia te zostały szczegółowo omówione (pkt 8.3. Raportu). Wskazano, iż wobec stosowania określonych standardowych rozwiązań technicznych w energetyce, ryzyko wystąpienia awarii jest zminimalizowane, a skala negatywnych następstw byłaby niewielka. Zasadne jest także wskazanie przez organ administracji, iż z uwagi na kryteria klasyfikacji (związek z wykorzystaniem określonych rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych), przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do normatywnie wyodrębnionych określonych mianem stwarzających ryzyko poważnych awarii przemysłowych. Sąd podzielił stanowisko organu, iż kwestia stosownych rozwiązań technicznych, zapewniających bezpieczeństwo konstrukcji (obiektu budowlanego), wykracza w niniejszej sprawie poza zakres postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko. Zagadnienie to jest analizowane na etapie wydania pozwolenia na budowę, a ewentualne konkretne kwestie bezpieczeństwa mogą być rozważane w ramach szczególnych procedur - art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wobec niezakwestionowanej konstatacji Raportu, iż przy uwzględnieniu obligatoryjnie stosownych zabezpieczeń ryzyko porażenia prądem w wypadku uszkodzenie przewodów jest minimalne (stosowane w energetyce urządzenia odcinające), oraz wskazania, iż stosowane rozwiązania techniczne minimalizują w wystarczającym zakresie ryzyko wywrócenia konstrukcji (odniesienie do dotychczasowych doświadczeń praktycznych), rozważanie nałożenia obowiązku zastosowania szczególnych rozwiązań w tym zakresie w decyzji środowiskowej byłoby bezzasadne. Zdaniem Sądu nietrafny jest zarzut, jakoby w sprawie znajdował zastosowanie art. 56 ust. 1 poś w zakresie, w jakim wskazuje się w nim na konieczność oceny zgodności zamierzenia z planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mają w sprawie przesądzającego znaczenia, pomimo, iż stanowią one obowiązujące akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji. W świetle art. 25 ust. 1 ustawy o EURO przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." w kwestiach uregulowanych, a więc również kryteriów wydawania decyzji lokalizacyjnej. Reguła, iż zasady zagospodarowania gruntów są ustalane, dla terenów gdzie plany przyjęto, właśnie na podstawie jego postanowień, wynika z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., nie zaś z mocy samego planu, jako aktu prawa miejscowego. Stąd wyłączenie przez prawodawcę ogólnych zasad wynikających z u.p.z.p. na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej, oznacza, iż w sprawie nie mają zastosowania także reguły związania postanowieniami planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd zaznaczył, że przyjęcie tego rodzaju zasady przez prawodawcę (praktyczne ograniczenie uprawnienia planistycznego gmin w ramach planów zagospodarowania przestrzennego), nie zostało zakwestionowane (na gruncie analogicznej regulacji szczególnej - ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 6 czerwca 2006 r, sygn. akt K 23/05, Lex Nr 197885). Sąd nie zgodził się z zarzutami skargi, jakoby przedmiotowe przedsięwzięcie nie należało do kategorii wskazanej w ustawie o EURO, a jednocześnie zamieszczonych na liście, stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012. Bez znaczenia zdaniem Sądu jest kwestia, iż przedsięwzięcie obejmuje część magistrali, skoro prowadzi do polepszenia zaopatrzenia w energię, co jest niezbędne w związku z organizacją mistrzostw. Bez znaczenia jest okoliczność, iż ustawa o EURO nie została wymieniona w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia. Organ administracji prawidłowo zaklasyfikował to przedsięwzięcie, jako wymienione pod poz. 92 rozporządzenia w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012. Za nietrafne Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi i podkreślił, że w treści Raportu wskazano, iż realizacja linii napowietrznej prowadzi do ograniczenia możliwości wykorzystania terenu oraz to, że inwestycja będzie miała wpływ na krajobraz. Wymieniono to, jako wady przyjętego rozwiązania, wskazując jednocześnie przesłanki dokonania takiego wyboru. Sąd stwierdził, że zadaniem raportu nie była analiza kwestii utraty wartości ekonomicznej gruntów, gdyż wykracza to poza zakres procedury ocen oddziaływania na środowisko, a sporządzanie operatów szacunkowych w tym zakresie wymaga uzyskania uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, w myśl przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami. W odniesieniu do preferencji interesu społeczności lokalnej Sąd wskazał, iż kwestia ta była analizowana w toku postępowania, o czym świadczy treść Raportu jak i kwestionowanego orzeczenia, w którym wskazano, iż jeśli chodzi o wybór alternatywnych lokalizacji interes poszczególnych grup mieszkańców jest sprzeczny. Kwestii uwzględniania interesu nie można utożsamiać z obowiązkiem rozstrzygania pod dyktatem jednej określonej grupy społeczności lokalnej. Nadto wyjaśniono przyczyny nieuwzględnienia postulatu realizacji przedsięwzięcia, jako linii podziemnej. Sąd stwierdził, także iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia liniowego w ramach całego województwa, w myśl art. 46 ust. 1 pkt2 poś, dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy faktycznie aktualnie na terenie określonego województwa jest realizowane przedsięwzięcie o dłuższym przebiegu. Obowiązek ten z uwagi na cel regulacji (ocena potencjalnego oddziaływania konkretnej inwestycji oraz określenia środków zapobiegawczych niezbędnych przy jej realizacji) nie dotyczy objęcia procedurą ocen fragmentów przedsięwzięcia już zrealizowanego, czy jego części planowanej do realizacji w bliżej nieokreślonej przyszłości, a ujęcie części inwestycji zrealizowanej lub planowanej w przyszłości w ocenie ma istotne znaczenie jedynie w kontekście uwzględnienia ewentualnej kumulacji oddziaływań. Skarżący nie uprawdopodobnili nawet, jakoby kwestie kumulacji oddziaływań w postaci emisji pól elektromagnetycznych, czy hałasu mogły występować, jako znaczące dla zasięgu oddziaływania realizowanego przedsięwzięcia. Sąd podkreślił, że specyfiką tego rodzaju inwestycji liniowej (służącego do przesyłu prądu o określonym napięciu) jest jej stosunkowo jednolite oddziaływanie wzdłuż osi linii (może ono ulegać zmianie głownie z uwagi na wysokość prowadzenia linii lub realizacji dodatkowych instalacji energetycznych - rozdzielni, transformatorowni itp. - nie zaś w związku z dopięciem do dalszego ciągu zrealizowanej już linii). Organ administracji był uprawniony do wydania orzeczenia mimo, iż zostały wniesione środki odwoławcze od postanowień w przedmiocie uzgodnienia z uwagi na treść art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach, z którego treści wynika, iż na postanowienia te nie przysługuje zażalenie jak i w związku z treścią art. 143 k.p.a. Sąd uznał za chybiony zarzut dotyczący nie przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Stosowne regulacje mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie na etapie przyjmowania dokumentów kierunkowych wskazanych w art. 46 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o ocenach (koncepcje, polityki, strategie, plany, programy) - analogiczne przepisy były zamieszczone w art. 40 ust. 1 poś. W odniesieniu do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, kończących się wydaniem decyzji administracyjnych, Sąd wyjaśnił, że zastosowanie mogą znaleźć jedynie przepisy działu V ustawy o ocenach (wcześniej kwestie regulowane w tytule I, dziale VI, rozdziale 1 poś). W tym kontekście bez znaczenia jest treść przepisu przejściowego (art. 153 ustawy o ocenach), przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie stanowi obligatoryjnego elementu procedury ocen oddziaływania na środowisko (art. 32 ust. 1 pkt 2 poś). Sąd wskazał, że organy administracji w obu instancjach odniosły się do tej kwestii (organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji), a w skargach nie wykazano, jakie kwestie i sprzeczne poglądy nie zostały w wystarczający sposób wyjaśnione, do czego miałaby się przyczynić rozprawa (jakie kwestie sporne, co do faktów nie zostały wyjaśnione). Sąd uznał, iż społeczność lokalna w wymagany sposób była informowana o toczącym się postępowaniu, o możliwości zapoznania z dokumentacją oraz składania uwag, a w toku postępowania w uzasadnieniach decyzji szczegółowo odnoszono się do uwag i zastrzeżeń podnoszonych przez społeczność lokalną. Skarżący nie wskazali, na czym polegałoby utrudnienie dostępu społeczności lokalnej do udziału w postępowaniu, stąd wymaganie zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, wynikające w porządku prawnego stanowionego na szczeblu krajowym, jak i prawodawstwa unijnego oraz wiążących umów międzynarodowych zostały dochowane. Zdaniem Sądu pierwszej instancji treść Raportu zawiera wymaganą przepisami część pod nazwą "Streszczenie w języku niespecjalistycznym". Organ administracji, podzielając poglądy organu I instancji odniósł się do materiału dowodowego w takim stopniu szczegółowości, w jakim było to konieczne dla uzasadnienia wydanego orzeczenia, w szczególności odnosząc się do zarzutów odwołania.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wniosły [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, reprezentowane przez adwokata J. K. oraz Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z/s w Rzeszowie, reprezentowane przez adwokata A. G. Wyrok zaskarżono w całości.

[...] S.A. z siedzibą w Warszawie zarzuciła naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 2 pkt 3 oraz ust 4 pkt 1 w zw. z art. 47 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. (sygn. akt: [...]) oraz poprzedzająca ją decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. (sygn. akt: [...]) nie zawiera pełnego i konkretnego określenia wymagań dotyczących planowanego przedsięwzięcia, jakie powinny zostać zachowane, gdyż w sposób niewystarczający określa jakie środki i w jakim zakresie i na jakich fragmentach linii mają zostać zastosowane w celu zapewnienia bezpieczeństwa ornitofauny, podczas gdy takie szczegółowe warunki techniczne powinny być ustalone dopiero na etapie przygotowywania projektu budowlanego;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia, którego zakres przekracza granice sprawy administracyjnej objętej niniejszym postępowaniem.

W oparciu o powyższe zarzuty [...] S.A. wniosła w przypadku uwzględnienia tylko zarzutu naruszenia prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie utrzyma w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. (sygn. akt: [...]) oddalając skargę E. S., M. S., B. D., T. D., J. L. i M. L. z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz skargę M. F., K. K., M. T. i Leona R. T. z dnia [...] grudnia 2009 r. (uznając je jako bezzasadne) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Ewentualnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji ustalając stosowne wymagania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie mają obowiązku określenia szczegółowych warunków technicznych realizacji środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Szczegółowe warunki techniczne realizacji uwarunkowań środowiskowych powinny być bowiem ustalone dopiero na etapie przygotowywania projektu budowlanego. Zdaniem [...] S.A. decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. czyniła zadość wymaganiom określonym w art. 56 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 47 pkt 1 lit. a i pkt 2 POŚ. Wskazano bowiem zarówno jakie środki, w jakim zakresie oraz na jakich fragmentach (całej trasie linii objętej decyzją środowiskową) przedsięwzięcia winny zostać uwzględnione i zastosowane na etapie jego projektowania i realizacji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wydając decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. w pkt. 3.5. nałożył na inwestora obowiązek zaprojektowania skutecznych środków odstraszających ornitofaunę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie przewiduje się negatywnego wpływu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 takie jak: PLB 300017 Ostoja Rogalińska, PLH 300012 Rogalińska Dolina Warty oraz PLH 300010 ostoja Wielkopolska, z uwagi na znaczną odległość (min. 7000 m) od planowanej inwestycji. Wyłącznie ze względu na zasadę ostrożności spowodowanej występowaniem na obszarze PLB 300017 Ostoja Rogalińska ok. 30 gatunków ptaków nakazano zastosowanie środków minimalizujących ewentualne negatywne oddziaływanie na awifaunę, wśród których wskazano: oznakowanie ostrzegawcze na przewodach linii w postaci kolorowych spiral, a na konstrukcjach wsporczych makiety sylwetek ptaków drapieżnych takich jak sokół wędrowny i błotniak stawowy. Poprawność wykonania postanowień decyzji środowiskowej w zakresie środków zapewniających bezpieczeństwo ornitofauny, może zostać z powodzeniem zweryfikowana przez organ wydający pozwolenie na budowę dla danych odcinków linii, bez potrzeby ponownego przeprowadzania procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrując odwołania od decyzji RDOŚ, nie miał obowiązku wydania decyzji reformatoryjnej, bądź jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż wskazane rozstrzygnięcie spełniało w tym zakresie wszelkie wymogi stawiane przez przepisy POŚ. [...] S.A. podkreśliła, że "przekroczenie granic w przyznawaniu uprawnień lub nakładaniu obowiązków powoduje, że w tej części decyzja podjęta jest bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2". Wydanie decyzji w zakresie wskazanym przez, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, naruszałoby art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, w materii należącej do właściwości organów udzielających pozwolenia na budowę, a zatem z przekroczeniem zakresu kognicji postępowania środowiskowego. [...] S.A. podniosła, że decyzja środowiskowa ma wyznaczać minimalne standardy, jakie obowiązany jest uwzględnić inwestor przy projektowaniu linii elektroenergetycznej. Szczegółowe określenie i ocena przyjętych rozwiązań projektowych pod kątem wymogów określonych w decyzji środowiskowej, może zostać przeprowadzona dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem Spółki wykonanie zaskarżonego orzeczenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska spowodowałoby w efekcie wydanie decyzji środowiskowej przekraczającej zakres kognicji postępowania środowiskowego bowiem wymagałoby uwzględnienia elementów pozostających w zakresie regulacji Prawa budowlanego. Z tych względów [...] S.A. stwierdził, iż zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem art. 134 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z/s w Rzeszowie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 68 ust 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na zdrowie i życie ludzi odnosi się tylko do określonego normatywu (brak wskazania w wyroku konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia oraz daty jego wydania) i tym samym organ nawet w przypadku wystąpienia realnego zagrożenia zdrowia i życia winien zignorować tę kwestię;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wskazanie w wyroku, iż koszt budowy kilometra potężnej linii napowietrznej wynosi tylko 40000 EURO, czyli jest dziesięciokrotnie niższy niż kilometr linii w postaci kabla podziemnego, bez podania dowodów uzasadniających to stanowisko;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wskazanie w wyroku, iż brak podniesienia w zarzutach oraz w odwołaniu zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych zwalniał organ od jego badania;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak odniesienia się do zarzutu oddziaływania inwestycji na dobra materialne w sytuacji, w której autorzy raportu lakonicznie podchodzą do powyższej kwestii a Sąd pierwszej instancji pomija oraz nie wyjaśnia jej, pomimo że była podnoszona;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie dowodów w postaci opinii zachodnich naukowców w sposób przewidziany przez przepisy i tym samym potraktowanie ich marginalnie w sytuacji, kiedy stawką jest zdrowie i życie.

W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 47 oraz art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym podczas prowadzenia postępowania przez organy nie są ograniczone do żadnego normatywu, w którym określa się dopuszczalne normy. Podniesiono, że Sąd ma prawo odstąpić od zastosowania konkretnego rozporządzenia w sytuacji, w której jest on sprzeczny z ustawą lub Konstytucją. Strona wskazała na zbyt lakoniczne uzasadnienie Sądu i podkreśliła, iż art. 52 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w której podkreślono, że prognozy oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 51 ust. 2, powinny być opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy, co jednakże nie miało zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Stowarzyszenia Raport powinien zawierać precyzyjne zestawienie i porównanie kosztów budowy linii kablowej podziemnej z kosztami budowy linii napowietrznej. Skoro zaś Sąd pierwszej instancji nie podkreślił tej kwestii w uzasadnieniu to takich wyliczeń w niniejszym Raporcie nie ma. Stowarzyszenie zaznaczyło, iż kumulacja pól elektromagnetycznych jest aktualnie najważniejszą kwestią przy badaniach zasięgu oddziaływania inwestycji emitujących pola elektromagnetyczne (PEM). W ocenie Stowarzyszenia niedopuszczalne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie miał obowiązku badać tej kwestii, gdyż strony nie podnosiły tego zarzutu. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że Sąd pierwszej instancji zaprzecza swojemu stanowisku, stwierdzając, iż organ będzie musiał się do tego odnieść. Stowarzyszenie podniosło kwestię oddziaływania inwestycji na dobra materialne w wyniku którego następuje znaczne obniżenie wartości nieruchomości i stwierdziło, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego Stowarzyszenia na rzecz [...] S.A. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Pełnomocnik [...] S.A. stwierdził, iż zarzuty podnoszone przez Stowarzyszenie ograniczają się do jałowej polemiki ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i opierają się na własnej odbiegającej od rzeczywistości interpretacji przepisów powszechnie obowiązującego prawa i w żaden sposób nie wykazują naruszenia przez Sąd normy zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pełnomocnik [...] S.A. podkreślił, że argumenty Stowarzyszenia zawarte w skardze kasacyjnej są całkowicie bezzasadne, a skarga kasacyjna winna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Po pierwsze, chybiony jest zarzut [...] S.A. z siedzibą w Warszawie dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 56 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 4 pkt 1 w związku z art. 47 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie bowiem z art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), zwanej dalej P.O. Ś. – w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227) – w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia się bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi ( pkt 1a ), a także możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko ( pkt 2 ) i wymagany zakres monitoringu (pkt 3).

Przy wydawaniu zaś decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach" właściwy organ winien uwzględnić m.in. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – art. 56 ust. 1b pkt 2 P.O.Ś. Konieczność uwzględnienia tych ustaleń wpływa w decydujący sposób na rodzaj i zakres wymagań dotyczących ochrony środowiska, które organ określa w tej decyzji jak również na rodzaj i zakres obowiązków, jakie organ może nałożyć na wnioskodawcę. W przepisie art. 56 ust. 2 P.O. Ś. ustawodawca jednoznacznie postanowił, jakie elementy winna zawierać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

I tak, z mocy art. 56 ust. 2 pkt 3 P.O. Ś., w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

Decyzją tą można też nałożyć na wnioskodawcę obowiązki dotyczące zapobiegania, ograniczania i monitorowania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także wykonania kompensacji przyrodniczej - art. 56 ust. 4 pkt 1 P.O. Ś.

Pamiętać należy, iż celem postępowania, w którym wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jest możliwie najlepsze zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji. Z tego już chociażby względu postanowienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winny być sformułowane w sposób jasny i konkretny.

Konkretne sformułowanie wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym i obowiązków dotyczących zapobiegania, ograniczania i monitorowania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także wykonania kompensacji przyrodniczej wymusza także przepis art. 56 ust. 9 P.O. Ś.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji wyszczególnionych w art. 46 ust. 4 pkt 2 P.O. Ś. Z mocy art. 56 ust. 9 P.O.Ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję, o której mowa w art. 46 ust. 4, oraz organ przyjmujący zgłoszenie, o którym mowa w art. 46 ust. 4a P.O. Ś.

Związanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza, że organ wydający decyzję wymienioną w art. 46 ust. 4 pkt 2 P.O.Ś. jest związany postanowieniami tejże decyzji, w tym wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska koniecznymi do uwzględnienia w projekcie budowlanym i nałożonymi na wnioskodawcę obowiązkami dotyczącymi zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

To zaś oznacza, iż organ architektoniczno – budowlany przed wydaniem pozwolenia na budowę obciąża obowiązek oceny, czy przedłożony temu organowi projekt budowlany spełnia postanowienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska i realizuje obowiązki nałożone tą decyzją przez organ właściwy w zakresie ochrony środowiska. To nie organ architektoniczno – budowlany, lecz organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach jest uprawniony i obowiązany do określenia wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym i nałożenia określonych obowiązków na wnioskodawcę. Organ architektoniczno – budowlany jest natomiast zobowiązany do sprawdzenia, czy wymagania te zostały uwzględnione w projekcie budowlanym i przedłożony projekt budowlany czyni zadość nałożonym obowiązkom.

Organ architektoniczno – budowlany nie jest uprawniony do decydowania, jakie środki są konieczne, a zarazem wystarczające do zapewnienia należytej ochrony środowiska, tj. aby zapobiec czy ograniczyć negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Ten obowiązek spoczywa na organach właściwych w sprawach ochrony środowiska. Organy administracji nie mogą wkraczać w swoje kompetencje; muszą przestrzegać swojej właściwości rzeczowej, gdyż mogłyby narazić się na zarzut wydania decyzji obarczonej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych też względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a.

Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny być na tyle konkretne, aby ich spełnienie mogło być zweryfikowane przez organ wydający dalsze orzeczenie w sprawie, w związku z treścią art. 56 ust. 9 P.O. Ś.

Skoro zaś organ architektoniczno – budowlany obciąża obowiązek sprawdzenia, czy przedłożony projekt budowlany czyni zadość postanowieniom decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to tym samym postanowienia tej decyzji powinny być sformułowane w sposób jasny i konkretny. Zarówno organ architektoniczno – budowlany jak i inwestor oraz inne strony i podmioty uczestniczące w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie powinni mieć trudności w zrozumieniu zakresu i rodzaju wymagań oraz nałożonych na inwestora obowiązków w zakresie ochrony środowiska. Zakres i rodzaj wymagań oraz nałożonych obowiązków w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może budzić wątpliwości i sporów w toku postępowania o wydanie decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4 pkt 2 P.O. Ś.

Organ architektoniczno - budowlany nie jest bowiem uprawniony do decydowania jakie środki są odpowiednie dla należytej ochrony środowiska, lecz jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli, czy strona wykonała i to w prawidłowy sposób zalecenia organu ochrony środowiska, tj. czy projekt budowlany odzwierciedla warunki, wymagania i obowiązki nałożone przez organ ochrony środowiska.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nie czyni zadość wymaganiom określonym w powyższych przepisach.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. w pkt II.3.5. postanowił, iż należy zaprojektować skuteczne środki ostrzegająco - odstraszające ornitofaunę. Takie sformułowanie decyzji nie odpowiada przepisom art. 56 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 pkt 1 P.O. Ś. co do należytego określenia zakresu i rodzaju wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz co do zakresu i rodzaju nałożonych na wnioskodawcę obowiązków. Takie sformułowanie oznacza w istocie, iż organ nie określił w sposób należyty, zgodny z przepisami wymagań dotyczących ochrony środowiska i obowiązków inwestora.

Powyższego stanowiska nie może zmienić to, iż organ na stronie 10 uzasadnienia decyzji wymienił, jakie środki należą do środków minimalizujących ewentualny negatywny wpływ na awifaunę - "Do środków tych należą: oznakowanie ostrzegawcze na przewodach linii w postaci kolorowych spiral, a na konstrukcjach wsporczych makiety sylwetek ptaków drapieżnych takich jak sokół wędrowny i błotniak stawowy". Organ winien w rozstrzygnięciu decyzji określić konkretne obowiązki inwestora, tj. jakie konkretne środki i w których miejscach ( czy też na całości ) planowanej inwestycji należy wykonać. Decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymuje w mocy wadliwą w tym zakresie decyzję organu I instancji.

Zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, iż z treści raportu wynika, iż istotne znaczenie mogą odgrywać emisje dźwięku, oddziaływanie pól elektromagnetycznych oraz oddziaływanie na ornitofaunę oraz wykorzystanie odpowiednich środków ochronnych w tym zakresie oraz to jakie środki i na jakich fragmentach przedmiotowej inwestycji zostaną wykorzystane. Przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przedsięwzięcie polegające na budowie czterotorowej wielonapięciowej linii napowietrznej relacji Plewiska – Kromolice od słupa nr 39 do słupa 47 (do granicy z gminą Kórnik ) i od słupa 52 do słupa nr 58. Organ winien więc określić jakie konkretne środki i na jakich fragmentach przedmiotowej inwestycji winny być zastosowane. Wymogi wobec inwestora powinny wynikać wprost z rozstrzygnięcia organu, które nie powinno stwarzać wątpliwości co nałożonych obowiązków.

Nie można zaakceptować stanowiska [...] S.A., iż decyzja środowiskowa ma wyznaczać jedynie minimalne standardy jakie obowiązany jest uwzględnić inwestor przy projektowaniu linii elektroenergetycznej zaś szczegółowe rozwiązania projektowe pod kątem wymogów ochrony środowiskowej ma określić dopiero właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przyjęcie takiego stanowiska stawiałoby pod znakiem zapytania celowość przeprowadzania postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jak i przerzucało ciężar prowadzenia postępowania właściwego dla organów właściwych w sprawach ochrony środowiska na organy administracji architektoniczno - budowlanej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma bowiem służyć nie tylko ocenie zagrożeń mogących wynikać z realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, ale i wprowadzeniu środków mających na celu wyeliminowanie bądź ograniczenie tych zagrożeń.

Z powyższych względów rację ma Sąd pierwszej instancji, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. w punkcie II. 3.5 nie czyni zadość obowiązkowi określenia wymagań ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym i nie spełnia wymagań z art. 56 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy P.O. Ś.

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia" z siedzibą w Rzeszowie stwierdzić należy, iż nie są usprawiedliwione.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny i na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wbrew twierdzeniom strony, uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko organu administracji, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie w powiązaniu z zarzutami strony skarżącej. Sąd wypowiedział się co do kwestii podnoszonych przez Stowarzyszenie, w tym wskazał, że dokumenty, opinie i poglądy konkretnych autorów - podobnie jak Raport - stanowią jedynie dowód w sprawie podlegający ocenie organu. Opinie naukowe mogą stanowić jedynie asumpt do dyskusji nad zmianą przez prawodawcę przepisów prawa i wprowadzonych tymi przepisami normatywów. Nie mogły natomiast stanowić przesłanki podjęcia orzeczenia z pominięciem obowiązujących regulacji normatywnych. Organy administracji i sądy administracyjne działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że przy rozstrzyganiu spraw muszą opierać się na przepisach prawa, w tym normach ustalonych przez obowiązujące przepisy prawa. Z tej też przyczyny organy administracji i sądy administracyjne nie mogą przyjmować za podstawę, czy przesłankę rozstrzygnięcia elementów pozaprawnych – "stanu wiedzy" jak wnosi Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia". Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tym względzie trafne, a więc nie można Sądowi skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się także do zagadnienia kumulacji oddziaływania planowanej linii i stacji bazowych telefonii komórkowych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zarzut kumulacji pól elektromagnetycznych został podniesiony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i z tej przyczyny organ administracji nie miał obowiązku odnieść się w uzasadnieniu decyzji do tej kwestii. Jednocześnie Sąd zastrzegł, iż wobec uchylenia zaskarżonej decyzji kwestia ta będzie wymagała szerszego ustosunkowania się organu administracji w dalszym postępowaniu i te zalecenia wiążą organ administracji publicznej. Ogólnopolskiemu Stowarzyszeniu Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia" w toku postępowania administracyjnego będzie przysługiwało uprawnienie do konkretyzacji tego zarzutu i zgłaszania określonych środków dowodowych.

Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego kosztów budowy linii napowietrznej i linii jako kable podziemne stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przyczyny, dla których nie podzielił zarzutów podniesionych wobec Raportu, w tym w zakresie wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz wyboru wariantu przeznaczonego do realizacji.

Także zarzut odnoszący się do oddziaływania inwestycji na dobra materialne nie może odnieść zamierzonego skutku. Sąd pierwszej instancji zasadnie wyjaśnił, że kwestia utraty wartości ekonomicznej gruntów wykracza poza zakres procedury oddziaływania na środowisko, a sporządzenie operatów szacunkowych wymaga opinii rzeczoznawcy majątkowego w myśl przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargi kasacyjne.