Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Burmistrza Miasta R. – Z. i Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 279/14 w sprawie ze skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta R. – Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego między stronami.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta R. – Z. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, stwierdził że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie umorzył postępowanie oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z niezwykle obszernego i zbyt szczegółowego jego uzasadnienia rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r. (początkowo błędnie oznaczonym jako wniosek z dnia 19 kwietnia 2013 r.) Z. N., powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej zamiennie ustawa, wystąpiła do Burmistrza R. – Z. z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, tj. dokumentu obejmującego zawartą w dniu [...] lutego 2013 r. ugodę pomiędzy Kancelarią Radcy Prawnego P. K., a Gminą R.-Z., dotyczącą zwrotu grzywien wymierzonych organom Miasta R.-Z. przez sądy administracyjne, poprzez wykonanie kserokopii tego dokumentu urzędowego. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz Miasta R.-Z. wydał decyzję, znak: [...], odmawiającą udostępnienia tej informacji, opartą o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - radcy prawnego P. K. świadczącego w oparciu o umowę cywilnoprawną kompleksową obsługę prawną dla tegoż organu jednostki samorządu terytorialnego. W wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], uchyliło powyższą decyzję, wskazując przy tym że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) przesądza w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, ograniczając ochronę tajemnicy przedsiębiorcy zawierającego umowy cywilnoprawne związane z gospodarowaniem finansami publicznymi. Po otrzymaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. powyższej decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, Burmistrz Miasta R.-Z. powiadomił wnioskodawczynię, że rozpoznanie wniosku musiało zostać opóźnione do dnia 23 sierpnia 2014 r. z uwagi na okoliczność, iż organ oczekuje na stanowisko radcy prawnego P. K.

W skardze na bezczynność datowanej na 8 sierpnia 2014 r., a wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca przedstawiła powyższy stan faktyczny i swoje stanowisko w sprawie, komentując zachowanie organu w kontekście orzecznictwa, które to stanowisko i wywody Sąd meriti obszernie przytoczył w motywach zaskarżonego wyroku. Wskazując na bezczynność organu skarżąca podnosiła, że w sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności uzasadniające przedłużenie podstawowego terminu dla rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jakim jest termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności, tożsama przedmiotowo sprawa, dotycząca bezczynności tego samego organu w udostępnieniu innemu wnioskodawcy tej samej informacji publicznej była już w przeszłości rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Okoliczności zawisłej wówczas sprawy były w pełni zbieżne z okolicznościami niniejszej sprawy. Sąd wyjaśniał wówczas organowi, że nie ma żadnych podstaw prawnych dla stosowania przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Pomimo wyroku, który zapadł w sprawie do sygn. akt II SAB/Kr 241/13, Burmistrz Miasta R.-Z. w dalszym ciągu nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej ugodę zawartą przez ten organ z magistrackim radcą prawnym P. K.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. - Z. wnosił o odrzucenie skargi oraz na wypadek nieuwzględnienia tego żądania, o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniał, że pismem z dnia 24 marca 2014 r., znak [...], poinformował Kancelarię Radcy Prawnego P. K., że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie o udzielenie informacji publicznej i że przysługuje mu udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony oraz zwrócił się z zapytaniem, czy będzie korzystał z tajemnicy przedsiębiorstwa. W dniu 27 marca 2014 r. organ w oparciu o treść art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 28 kwietnia 2014 r. W dniu 18 kwietnia 2014 r. radca prawny P. K. poinformował, że żądana przez skarżącą ugoda zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy. W dniu 24 kwietnia 2014 r. organ przesłał skarżącej decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej. W dniu 9 maja 2014 r. skarżąca za pośrednictwem organu wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. odwołanie od decyzji Burmistrza R. -Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...]. W dniu 16 maja 2014 r. organ przesłał odwołanie skarżącej wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. W dniu 23 czerwca 2014 r. doręczono organowi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], uchylającą decyzję Burmistrza R. - Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu 7 lipca 2014 r. organ w oparciu o treść art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 7 sierpnia 2014 r. oraz również w dniu 7 lipca 2014 r. poinformował Kancelarię Radcy Prawnego P. K. o otrzymaniu powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S., z prośbą o wyjaśnienie czy zastrzeżone informacje stanowiły przed zawarciem ugody tajemnicę przedsiębiorstwa. W dniu 24 lipca 2014 r. Kancelaria Radcy Prawnego P. K. złożyła pismo, w którym wyjaśniono, że ugoda zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i w związku z tym prosi o jej nie ujawnianie. W dniu 1 sierpnia 2014 r. organ zawiadomił wnioskodawczynię o zakończeniu postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz podał przewidywany termin wydania decyzji. W dniu 4 sierpnia 2014 r. organ w oparciu o treść art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował Z. N. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 23 sierpnia 2014 r. W dniu 11 sierpnia 2014 r. organ przesłał Sądowi skargę z dnia 8 sierpnia 2014 r. wraz z całością akt sprawy znak [...]. Na tej podstawie stwierdził, iż czas trwania postępowania wynikał z okoliczności niezależnych od organu, tj. zależny był od działania strony oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. Nadto usprawiedliwienia poszukiwał w rozbieżnym orzecznictwie co do stosowania w tego rodzaju sprawach przepisów K.p.a. oraz kwestii udziału zainteresowanych podmiotów w postępowaniu. Tym uzasadnił żądanie odrzucenia skargi, bo skarżąca nie wyczerpała przed jej wniesieniem ustawowego trybu odwoławczego.

W piśmie procesowym z dnia 27 października 2014 r. Z. N. poinformowała, że w dniu [...] września 2014 r. Burmistrz Miasta R.-Z. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r. W związku z załatwieniem przedmiotowej sprawy powyższą decyzją już po wniesieniu skargi, Z. N. wniosła o umorzenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, stwierdzenie że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na wstępie części rozważającej uzasadnienia zaskarżonego wyroku podał, iż obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, nadto że w takich sprawach nie istnieje powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko w ograniczonym zakresie, tj. co do decyzji. Dlatego zarzuty organu w tym obszarze uznał za chybione. Dalej stwierdził, iż bezczynność organu w tej sprawie należy rozpatrywać od daty otrzymania przezeń decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r., czyli od dnia 23 czerwca 2014 r. Przedstawiając rozumienie instytucji bezczynności, podał że specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość, zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności, choćby z przekroczeniem terminów ustawowych (podobnie uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009 r., Nr 4, poz. 63). Wymienione zdarzenia czynią w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Stan taki zachodzi w niniejszej sprawie. Burmistrz Miasta R.-Z. w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję, którą odmówił udostępnienia informacji publicznej zawartej we wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2014 r. Nastąpiło to po wniesieniu skargi w sprawie, a o tym fakcie zawiadomiła Sąd Z. N. w piśmie procesowym z dnia 27 października 2014 r. Organ go nie zakwestionował. Jednakowoż wystąpienie przesłanek do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., odnośnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, nie zwalnia od orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W takim przypadku jest też możliwe orzekanie o wymierzeniu organowi grzywny. Za bezsporne Sąd meriti uznał, że informacja żądana we wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2014 r. ma charakter informacji publicznej, a Burmistrz Miasta R.-Z. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, oraz że informację tę posiada. Zatem po doręczeniu akt ze wspomnianą decyzją SKO z [...] czerwca 2014 r. Burmistrz Miasta R.-Z. winien dokonać czynności materialno-technicznej albo wydać decyzję, stosując w tym zakresie regulację z art.13 ust. 1-2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym za błędne uznał Sąd meriti stosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy braku obiektywnych przeszkód dla dokonania czynności materialno-technicznej albo wydania decyzji w uprzednio wskazanym znaczeniu. W jego ocenie w sprawie niniejszej nie wykazano żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających zastosowanie regulacji z art. 13 ust. 2, zamiast podjęcia czynności materialno-technicznej albo wydania decyzji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty ponownego otrzymania przez organ wniosku skarżącej do rozpoznania wraz z decyzją organu drugiej instancji, co miało miejsce 23 czerwca 2014 r. Pomimo aktywności Burmistrza Miasta R.-Z., opisywanej w odpowiedzi na skargę, po upływie tego terminu organ pozostaje w bezczynności. Próba uzyskania stanowiska osoby fizycznej, w tym przypadku także przedsiębiorcy nie znajduje uzasadnienia prawnego, tym bardziej że w momencie otrzymania akt 23 czerwca 1014 r. stanowisko radcy prawnego P. K. co do żądania zawartego w przedmiotowym wniosku Z. N. było organowi znane od dnia 18 kwietnia 2014 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, natomiast na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym wydania nakazów związanych ze stanem bezczynności albowiem ustał on w toku postępowania. Odnośnie wniosku o wymierzenie organowi grzywny Sąd meriti nie podzielił stanowiska skarżącej co do istnieniu ku temu podstaw w stanie faktycznym sprawy. Podejmowana w sprawie przez organ aktywność pozostaje w związku z przepisem art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma cech rażącego naruszenia prawa, zaś przerwano bezczynność przez wydanie decyzji z opóźnieniem, które nie jest znaczne. Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego stanowi art. 200 P.p.s.a., art. 201 §1 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku wniesiono dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej Burmistrza R. - Z. zaskarżono go w części stwierdzającej, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I sentencji) i umarzającej postępowanie (pkt II sentencji), a podniesiono zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że Skarżąca nie złożyła na podstawie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie,

b) art. 149 § 1 P.p.s.a poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności,

c) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez badanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], w postępowaniu ze skargi na bezczynność, gdy tymczasem badanie prawidłowości wskazanej decyzji mogło się odbyć jedynie w postępowaniu ze skargi na wskazaną decyzję, oraz dokonanie oceny bezczynności Organu bez uwzględnienia narzuconego mu we wskazanej wyżej decyzji obowiązku stosowania przepisów K.p.a. w sprawie o dostęp do informacji publicznej,

d) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania wskutek przyjęcia, że stan bezczynności organu ustał w toku postępowania sądowoadministracyjnego, gdy tymczasem Organ nie pozostawał w bezczynności,

e) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności,

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ I instancji nie stosuje przepisów K.p.a., gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu oraz art. 1 pkt 1 K.p.a. prowadzi do wniosku, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ I instancji stosuje przepisy K.p.a.,

b) art. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ I instancji nie stosuje przepisów K.p.a., gdy tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 pkt 1 K.p.a. prowadzi do wniosku, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ I instancji stosuje przepisy K.p.a.,

c) art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydłużenie terminu na podstawie wskazanego przepisu dopuszczalne jest jedynie z powodu "przeszkód natury technicznej, a nie prawnej, innych niż objęte regulacją art. 14".

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W niezwykle obszernym uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto, wskazując przede wszystkim, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładnia art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest błędna, bowiem prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji. Zdaniem pełnomocnika organu odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu art. 16 ust. 2 ustawy uzasadnione jest w niniejszej sprawie szczególnie istotnymi i doniosłymi racjami prawnymi. Jeżeli dopuszczalnym byłoby stosowanie wyłącznie wykładni językowej art. 16 ust. 2 ustawy i bez uwzględnienia treści art. 1 pkt 1 K.p.a., to wynika z niej, że przepisy K.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (por. art. 16 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Wobec powyższego przepisy K.p.a. nie stosuje się do decyzji wydawanych przez organy II instancji, którym w sprawach o dostęp do informacji publicznej są samorządowe kolegia odwoławcze właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Językowe brzmienie art. 16 ust. 2 tej ustawy nie budzi wątpliwości, że przepisy K.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji wymienionych w ust. 1 art. 16. Wśród tych decyzji nie ma wymienionych decyzji wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze. Treść art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej mówi tylko o rozpatrzeniu odwołania od decyzji w terminie 14 dni nie wskazując, jaki organ ma rozpatrzyć odwołanie i na podstawie, jakich przepisów odwołanie od decyzji ma być rozstrzygnięte. Wobec powyższego zdaniem autora skargi kasacyjnej już na tym etapie konieczne jest zastosowanie kolejnych metod wykładni, bowiem językowe brzmienie art. 16 ust. 2 ustawy nie daje odpowiedzi, kto i jakie przepisy proceduralne ma stosować rozpatrując odwołanie od decyzji wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem pełnomocnika organu ust. 2 tego przepisu nie może być stosowany w swoim literalnym brzmieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie kwestionując decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. uznał, że decyzja ta była wydana przez właściwy organ i na podstawie właściwych przepisów proceduralnych, a zatem uznał za prawidłową wykładnię celowościową art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego nie można przepisu podlegającego wykładni stosować raz z uwzględnieniem tej wykładni a innym razem bez jej uwzględniania. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w myśl, którego wydanie przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.) powoduje, że organ I instancji ma stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest błędne. Przy takiej wykładni dochodziłoby bez jakiejkolwiek podstawy prawnej do natychmiastowego zakończenia postępowania administracyjnego w przypadku wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Organu ani treść art. 16 ust. 2 ustawy ani treść przepisów K.p.a. nie uzasadniają stanowiska, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej po wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. nie stosuje się przepisów K.p.a.

Z kolei w skardze kasacyjnej wniesionej przez Z. N. zaskarżono wyrok Sądu I instancji w części stwierdzającej, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji jakoby niczym nie uzasadnione ponad czterokrotne przekroczenie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa, a także polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji jakoby nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa uporczywe stosowanie przez organ przepisów, które nie obejmują swoją hipotezą zaistniałego stanu faktycznego (art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 35 K.p.a.), w sytuacji gdy wcześniej, w analogicznej sprawie udostępnienia tej samej informacji publicznej innemu wnioskodawcy, Sąd pouczył już organ, że stosowanie takich przepisów było nieuprawnione;

- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia stanowiska co do okoliczności dlaczego kilkukrotne nieuprawnione informowanie skarżącej przez organ o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej miałoby sprzeciwiać się uznaniu niewątpliwej bezczynności organu w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącej za następującą z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w sposób nieuprawniony usankcjonował praktykę Burmistrza Miasta R.-Z. polegającą na nagminnym przedłużaniu ustawowego terminu załatwiania spraw z zakresu informacji publicznej. W tej sprawie ponad czterokrotnie przedłużono termin, i to w sposób świadomy i celowy, a nie w wyniku błędnej wykładni, ignorując jednoznaczne stanowisko Sądu co do obowiązku przestrzegania rygorystycznego terminu 14 dni wyznaczonego przez art. 13 ust. 1 ustawy dla załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej. Świadome i celowe bezprawne odwlekanie terminu załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej powinno zostać w każdym przypadku ocenione jako bezczynność rażąco naruszającą prawo, gdyż tylko wówczas funkcjonariusze publiczni działający za organ, w obawie przed konsekwencjami związanymi z potwierdzeniem rażącego naruszenia prawa, będą zmuszeni do zaprzestania praktyki przewlekłego załatwiania spraw związanych z udostępnianiem informacji publicznej. Nadmierna wyrozumiałość, jaką Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie okazał w niniejszym jednostkowym przypadku organowi administracji publicznej wydaje się podyktowana wyłącznie dążeniem do pozbycia się ciężaru oceny działań (czy też raczej bezczynności) Burmistrza Miasta R.-Z. i przerzucenia obowiązku kontroli legalności działań organów administracji publicznej na sąd kamy, gdyż właśnie w obszarze kognicji sądów powszechnych, a nie administracyjnych, Sąd I instancji zaleca skarżącej poszukiwanie ochrony przed niezgodnym z prawem załatwianiem spraw związanych z udostępnianiem informacji publicznej.

W toku rozprawy kasacyjnej pełnomocnicy stron wnieśli o oddalenie skarg kasacyjnych strony przeciwnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mogły odnieść skutku, gdyż zostały oparte na nieusprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest on bowiem uprawniony do wykraczania poza ramy zaskarżenia i przedstawionych zarzutów.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Spośród obu skarg kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie dalej idącą jest skarga kasacyjna organu, zatem ona została rozpoznana w pierwszej kolejności. Podniesione w niej zarzuty procesowe okazały się chybione. Błędny jest pogląd autora tego środka, wedle którego skarga podlegała odrzuceniu z powodu niewyczerpania trybu odwoławczego. W tej materii utrwalone jest stanowisko, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zaskarżenie bezczynności organu nie jest uzależnione od wyczerpania tego trybu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przykładowym wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie jego przepisów do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu odwoławczego przykładowo w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji nierozpatrującego w terminie odwołania od decyzji – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15, CBOSA). Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przeto nigdy zaskarżenie bezczynności przez organ I instancji nie będzie wymagało tego trybu, bo z zasady raczej nie jest przedmiotom żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Przytoczone stanowisko jest prezentowane od dawna i obecnie już powszechne (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15, CBOSA). W tym miejscu należy odeprzeć zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, iż po uchyleniu decyzji odmownej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przepisów tego kodeksu się nie stosuje. Otóż przede wszystkim uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie wyłącza sprawy z zakresu sprawy o dostęp do informacji publicznej. Przeto terminy jej załatwienia, jako uregulowane w akcie zwierającym przepisy szczególne w stosunku do przepisów K.p.a., wynikają z tej ustawy. Natomiast w kwestii ogólnej należy uwzględnić odpowiednią regulację w zależności od treści rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem powodem uchylenia jest kwestia podlegająca naprawieniu przez organ I instancji, a sama zasada jest trafna, to przepisy K.p.a. mogą mieć zastosowanie, w przeciwnym wypadku organ ten proceduje niejako od początku, a więc na podstawie przepisów ustawy, a wyjątkowo tylko w oparciu o przepisy K.p.a. Gdy nie przesądzono decyzyjnej formy rozstrzygnięcia, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania uruchamia możliwość załatwienia sprawy poprzez wydanie jednego z aktów przewidzianych w takiej sytuacji, a więc organ dysponuje pełnym spectrum form. Dotyczy to w szczególności umorzenia postępowania przez organ odwoławczy. Skutkiem czego niezasadny jest również zarzut naruszenia art.1 pkt 1 K.p.a. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. uchyliło decyzję odmowną Burmistrza R.-Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r., wskazując na konieczność udostępnienia żądanej informacji. Zatem rzeczą Burmistrza było uwzględnienie tego stanowiska. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, iż od daty doręczenia akt z tą decyzją należy liczyć termin do załatwiania sprawy. Skoro zatem Burmistrz R.-Z. nie udostępnił żądanej informacji niezwłoczne, jak nakazuje to art. 13 ust. 1 ustawy, a najpóźniej w dniu wniesienia skargi, to pozostawał w bezczynności, chyba że stan ten był usprawiedliwiony Poza sporem jest, że organ ten nie udzielił informacji również w dniu wniesienia skargi, czyli 8 sierpnia 2014 r., a stan ten ustał w dacie wydania kolejnej decyzji odmownej, czyli w dniu 8 września 2014 r. Zatem do tej daty, od dnia 23 czerwca 2014 r. pozostawał w bezczynności, co słusznie skonstatował Sąd meriti. Upraszczając nieco zagadnienie, trzeba stwierdzić, że bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych właściwymi przepisami, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych. Przeto jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w maksymalnych terminach sprecyzowanych w stosownych przepisach. Przy czym poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy wypełniono go w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie. Dokonywanie zbędnych czynności procesowych można zwalczać skargą na przewlekłość postępowania. W konsekwencji czego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ był bezczynny w sprawie, jest nietrafny, gdyż organ nie wydał żadnego aktu przewidzianego ustawą. Idąc dalej, skoro bezczynność ustała w toku postępowania, zasadnie doszło do jego umorzenia. Stanowisko orzecznictwa w tej materii jest utrwalone, stąd nie ma potrzeby szerszego jego prezentowania. W wyniku tej konkluzji, chybiony jest zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Oceniając zarzut uchybienia art. 13 ust. 2 ustawy, trzeba wskazać iż przyczyny opóźnień mogą być różne, wszak winny być uzasadnione obiektywnymi okolicznościami i skutkować powiadomieniem strony. W każdym jednak razie przepis ten przewiduje obowiązek załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W tej sprawie wniosek złożono w dniu 14 marca 2014 r., zatem termin ustawowy upływał w dniu 15 maja 2014 r. Co prawda pierwsza decyzja zapadła [...] kwietnia 2014 r., a więc przed tą datą, lecz badając stan po wydaniu decyzji organu odwoławczego, czyli od 23 czerwca 2014 r., termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 24 sierpnia 2014 r. Przy tym trzeba stwierdzić, że organ nie miał przekonującego usprawiedliwienia dla jego omieszkania, gdyż żądanie zajęcia stanowiska przez radcę P. K. było nieuprawnione, skoro po pierwsze już wcześniej je uzyskał, po wtóre organ odwoławczy we wspomnianej decyzji je zanegował, po trzecie, jak wynika z judykatury, to organ ocenia zasadność żądania zachowania tajemnicy przez inny podmiot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1581/14, publ. CBOSA, i cytowane w nim orzecznictwo). Nie mogło zatem dojść od oddalenia skargi w tej sprawie, bo rzeczą Sądu Wojewódzkiego była ocena charakteru bezczynności, przeto nie naruszył on art. 151 P.p.s.a. Wreszcie niezrozumiały jest zarzut uchybienia art. 149 § 1 P.p.s.a poprzez badanie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., bo Sąd I instancji nie uczynił jej przedmiotem swej oceny, a tylko uwzględnił jej treść jako aktu ostatecznego funkcjonującego w obrocie prawnym, do czego był jak najbardziej zobowiązany. Z tych powodów skarga kasacyjna organu nie mogła odnieść skutku.

Natomiast skarga kasacyjna Z. N. podważa przyjęty przez Sąd Wojewódzki charakter bezczynności organu. Zarzuty prze nią prezentowane również nie zasługują na uwzględnienie. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo, aczkolwiek dotąd nie jest to materia pogłębiona. Przede wszystkim akcentuje się, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, publ. w CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. jw.). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak słusznie dostrzegł Sąd meriti taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, aczkolwiek trudno znaleźć usprawiedliwienie w błędnej interpretacji prawa, choć generalnie tak jest. W tej sprawie jednak nie występowały okresy niedziałanie organu, mimo że podejmowane czynności nie było poprawne. Wszak okresy te nie były drastycznie długie, a skarga kasacyjna nie zdołała podważyć poglądu Sądu I instancji o "zwyczajnym" naruszeniu prawa, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy. Nie zdołała więc dowieść przekroczenia granic uznania sądowego. Uprawnione jest twierdzenie, że nie każda bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem różnicować pewne sytuacje, stan spraw i uwzględnić całokształt okoliczności mających wpływ na przyjęcie cech danej bezczynności. W tej sprawie organ dokonywał czynności procesowych, informował o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania, a więc wypełniał w jakimś zakresie swe obowiązki. Okres bezczynności liczony od doręczenia akt z decyzją odwoławczą do wydania kolejnej decyzji wynosił 2,5 miesiąca. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora tej skargi kasacyjnej o rażącym naruszeniu prawa takim okresem bezczynności w okolicznościach tej sprawy, zwłaszcza że niepodobna odnosić go do całokształtu działalności organu w relacjach ze stroną, a należy go zawęzić do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy twierdzenia zawarte w uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej nie zdołały podważyć trafności podważanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji czego skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., obie skargi kasacyjne oddalił, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy, uwzględniając treść niniejszego wyroku.