Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. D. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] (zwana dalej "Spółką") wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiocie realizacji przedsięwzięcia pod nazwą – Budowa w obrębie [...], gm. [...] elektrowni fotowoltaicznej składającej się z wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym przyłączem i stacjami transformatorowymi (zwanej dalej "inwestycją").

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny na środowisko dla planowanej inwestycji oraz sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Ponadto, Burmistrz nakazał ustalenie zakresu raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w pełnym zakresie na podstawie art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą"). Burmistrz nakazał także uwzględnić w decyzji środowiskowej określone w pkt 3. postanowienia, warunki i wymagania techniczne.

W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz wskazał, że pomimo opinii [...] Inspektora Sanitarnego w [...], [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Dyrektora [...] Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, organ I instancji uznał, iż na obecnym etapie postępowania nie można określić w jaki sposób inwestycja będzie oddziaływać na środowisko i czy ewentualne oddziaływanie będzie w granicach standardów środowiskowych, z tego względu należy przeprowadzić ocenę oddziaływania.

W terminowo złożonym zażaleniu, Spółka podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") przez niewskazanie podstaw faktycznych i prawnych dla konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko;

2) art. 7 k.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń oraz art. 12 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione skomplikowanie postępowania;

3) art. 63 oraz art. 66 ustawy w związku z art. 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) przez nałożenie obowiązku przeprowadzenia oddziaływania na środowisku i sporządzenie raportu OŚ w przedmiotowym postępowaniu.

Na tej podstawie, Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz o odstąpienie od konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia, Kolegium wskazało, że określenie "na podstawie przedstawionych informacji nie można ocenić zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia – KIP" jest niewystarczające i zbyt ogólne. Skoro Burmistrz nie mógł ustalić jaki będzie zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko oraz kwestionuje kartę informacyjną inwestycji, to powinien w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazać powody ku temu. Zdaniem organu II instancji, Burmistrz powinien wskazać, dlaczego nie daje wiary sformułowaniom zawartym w karcie (np. mapie z zasięgiem oddziaływania) i jej uzupełnieniu lub innym brakom w karcie. Organ I instancji powinien wskazać o jakim konkretnie zakresie oddziaływania stanowił w zaskarżonym postanowieniu.

Mieszkańcy wsi [...], a wśród nich M. D. (zwana dalej "Skarżącą") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w treści której wyrazili swoją dezaprobatę dla planowanej inwestycji. Mieszkańcy uznali, że tereny wsi mają przeznaczenie głównie rolnicze, a powstanie inwestycji spowoduje zmianę przeznaczenia na cele przemysłowe. Szczególnie zaakcentowano bezpieczeństwo mieszkańców w kontekście oddziaływania inwestycji na ich zdrowie.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o odrzucenie sprzeciwu oraz o oddalenie go w całości z uwagi na nieuzasadnione zarzuty.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego, stwierdzono, że skargę wolną od nieusuniętych braków skutecznie wniosła jedynie Skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn innych niż wskazane w jej treści, ponieważ zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Sąd uwzględnił skargę według następującej argumentacji.

Przedmiotem kontroli sądowej jest kasatoryjne postanowienie Kolegium względem postanowienia Burmistrza. Postanowienie kasatoryjne wydawane w postępowaniu administracyjnym może mieć miejsce jedynie w okolicznościach przewidzianych w trybie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., a więc gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. "Jeżeli organ II instancji jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać postanowienie reformatoryjne - rozstrzygające co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 Kpa" (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 726/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

W niniejszej sprawie, Kolegium poprzestało jedynie na ocenie zaskarżonego przez Spółkę postanowienia Burmistrza, nie wskazując in concreto jakich uchybień dopuścił się organ I instancji, a także w istocie nie wskazało czym ma się kierować Burmistrz ponownie rozpoznając sprawę. Kolegium miało możliwość zweryfikowania czy akta administracyjne są kompletne w zakresie żądanych informacji od Spółki. Również w tym zakresie, Kolegium zaniechało działań.

Tym samym, brak wykazania 9wskazanie nie jest tożsame z wykazaniem) naruszeń procesowych ze strony organu I instancji, a także wskazania, w jakim zakresie miałoby być przeprowadzone postępowanie, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie miał zostać ustalony, uniemożliwiał podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. W następstwie niewykazania przesłanek uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia stwierdzić należy, że organ II instancji powinien, czyniąc zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozpoznać sprawę merytorycznie.

Kolegium jako organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego jest tym organem, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. winien rozpoznać środek odwoławczy (odwołanie, zażalenie) tak jakby nie było postępowania przed organem I instancji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem. Istota administracyjnego toku instancji nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła zażalenie, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. "Jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa organy różnej instancji tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża też art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 525/19, CBOSA). Z kolei zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: "Dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konieczne jest, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, ustalonego na podstawie wszystkich istotnych okoliczności. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska" (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1239/18, CBOSA).

W piśmiennictwie ujmuje się zasadę dwuinstancyjności: "Istota tej zasady polega na zapewnieniu w postępowaniu administracyjnym możliwości dwukrotnego rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nie jest więc wystarczające, aby »w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni«, ponieważ rozstrzygnięcia te muszą zostać »poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone«. Postępowanie odwoławcze nie może więc ograniczyć się jedynie do kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji)" (Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, (red.) R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2017, s. 100 oraz powołane tam orzecznictwo).

Mając na względzie powyższe stanowiska, które Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje, należy stwierdzić, że w toku postępowania zażaleniowego, organ II instancji powstrzymał się od jakiejkolwiek czynności zmierzającej do merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Kolegium stwierdziło jedynie, że Burmistrz powinien wskazać, dlaczego nie daje wiary sformułowaniom zawartym w karcie (np. mapie z zasięgiem oddziaływania) i jej uzupełnieniu lub innym brakom w karcie. Organ I instancji powinien, zdaniem Kolegium wskazać o jakim konkretnie zakresie oddziaływania stanowił w zaskarżonym postanowieniu. Biorąc pod uwagę to, że Kolegium jest odwoławczym organem administracji publicznej, posiada ono kompetencje, aby takie ustalenia przeprowadzić samodzielnie w ramach prowadzonego przez nie postępowania. Jednocześnie, należy podkreślić, że Sąd nie przesądza na tym etapie o prawidłowości postanowienia Burmistrza, ponieważ ustosunkowanie się do tego rozstrzygnięcia, jest na tym etapie przedwczesne.

W sytuacji, gdy organ II instancji poprzestaje jedynie na zdawkowej recenzji rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji, nie podejmując własnych działań mających na celu merytoryczne rozpoznanie sprawy, zasadny jest wniosek, że organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co jednocześnie dyskwalifikuje zaskarżone rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi z przyczyn innych niż wskazane w jej treści, uznając tym samym, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać w obrocie prawnym. W związku z tym, Sąd uchylił postanowienie Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1, a także art. 210 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł co stanowi wartość wpisu stałego (pkt 2. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ II instancji przeprowadzi postępowanie, w wyniku którego merytorycznie rozpozna sprawę czyniąc zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium będzie miało na uwadze, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższa norma uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r.,

sygn. akt I OSK 2511/19, CBOSA).