Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg: 1. Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (J. O. i inni) 2. Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (A. K. i inni) na postanowienie Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I z dnia 8 stycznia 2024 r., nr 9/2024 w przedmiocie zmian w podziale powiatu ostrołęckiego na okręgi wyborcze 1. odrzuca skargę Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (J. O. i inni) 2. oddala skargę Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (A. K. i inni).

Uzasadnienie.

Komisarz Wyborczy w Ostrołęce, dalej: "Komisarz Wyborczy" lub "Komisarz", postanowieniem z dnia 8 stycznia 2024 r., nr 9/2024, dna podstawie art. 421 § 1 w związku z art. 450 i art. 454 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408), dalej: "Kodeks wyborczy", dokonał zmian w podziale powiatu ostrołęckiego na okręgi wyborcze ustalonym postanowieniem Nr 4/2018 Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I z dnia 17 sierpnia 2018 r. w sprawie podziału powiatu ostrołęckiego na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 7974).

W dniu 9 stycznia 2024 r. Grupa Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (J. O. i inni) wniosła skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zachowanie dotychczasowego podziału. Do skargi dołączono listę 20 wyborców ze wskazaniem adresu zameldowania oraz podpisem, nie podano zaś numerów PESEL wyborców.

W uzasadnieniu skargi wyborcy podnieśli, że zmiana okręgów jest niekorzystna dla wyborców, ponieważ modyfikuje system utrwalony przez wiele lat, do którego wyborcy już się przyzwyczaili.

Jako szczególnie niekorzystne dla nich jako mieszkańców Gminy Baranowo uznali zmiany wprowadzone w § 1 pkt 2) i 3), ponieważ okręg traci liczbę mandatów. Mieszkańcy Gminy Baranowo dotychczas mieli możliwość ubiegania się o 6 mandatów w swoim okręgu, aktualnie na skutek sztucznego odłączenia Gminy Olszewo-Borki, a w to miejsce przyłączenia Gminy Czarnia - liczba przedstawicieli wybieranych do Rady Powiatu spada do 4 osób.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie.

W dniu 11 stycznia 2024 r. kolejna Grupa Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (A. K. i inni) wniosła skargę na powyższe postanowienie. Do skargi dołączono listę 38 wyborców ze wskazaniem adresu zameldowania, podpisem oraz numerem PESEL wyborcy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na przestrzeni ostatniego czasu nie zaszły żadne istotne okoliczności wymagające zmiany poprzedniego Postanowienia Komisarza Wyborczego w sprawie podziału Powiatu Ostrołęckiego na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu (Postanowienie nr 4/2018 z dnia 17 sierpnia 2018 r.). Przesłanki zmiany granic okręgów wyborczych określone zostały w art. 421 w zw. z art. 450 Kodeksu wyborczego. Zaskarżone postanowienie nie wskazuje żadnej z przesłanek wskazanych w wyżej wymienionym przepisie uzasadniających dokonanie zmian w podziale powiatu na okręgi wyborcze. W ocenie skarżących, przesłanki takie nie zachodzą.

Podnieśli, że zatwierdzony przez Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I podział, o którym mowa w Postanowieniu 9/2024 z dn. 08.01.2023 r., jest dla nich niezrozumiały jeżeli chodzi o kwestie położenia względem siebie poszczególnych gmin wchodzących w skład danego okręgu. Przykładem takiej sytuacji jest okręg nr 4, do którego Postanowieniem została przyłączona gmina Czarnia - oddalona o kilkadziesiąt kilometrów od gminy Lelis, należącej również do wspomnianego okręgu nr 4. Oprócz tego, wspomniane powyżej gminy okręgu nr 4 tj. Gmina Czarnia i Gmina Lelis nie sąsiadują ze sobą w sensie administracyjnym tj. nie graniczą ze sobą, co jest sprzeczne z pkt. 25 w zw. z pkt. 33 załącznika do uchwały nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dn. 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody do głosowania.

Podział powiatu ostrołęckiego na okręgi wyborcze zatwierdzony Postanowieniem nr 9/2024 z dnia 8 stycznia 2024 r. Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I odwraca na niekorzyść mieszkańców powiatu ostrołęckiego tj. wyborców strukturę reprezentatywności radnych w odniesieniu do okręgów wyborczych (norma przedstawicielska), tym samym wprowadzając dużą rozbieżność norm w poszczególnych okręgach.

Według skarżących, postanowienie Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I, o którym mowa powyżej, nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia, które wprost stanowiłoby wyjaśnienie nowej struktury podziału powiatu ostrołęckiego na okręgi wyborcze.

W odpowiedzi na skargę Komisarz wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 450 Kodeksu wyborczego, do wyborów do rad powiatów w zakresie nieuregulowanym stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 10 dotyczące wyborów do rad w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców, chyba że przepisy niniejszego rozdziału stanowią inaczej.

Według zaś art. 456 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego, na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie powiatu, radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 455.

Postępowanie z takiej skargi jest uregulowane w dalszych normach procesowych przywołanego przepisu art. 456 § 1, z tym, że zgodnie z ostatnim zdaniem tego przepisu, przepis art. 420 § 3 stosuje się.

W myśl tego przepisu, w zakresie nieuregulowanym w kodeksie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860), dalej: "P.p.s.a.", dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52 – 55, art. 61 § 2 – 6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96 – 122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243 – 262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy wynosi 5 dni.

Stosownie do art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Zgodnie natomiast z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a., pismo strony, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku.

W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 3/22, którą sądy administracyjne są związane, niezachowanie wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym skargi.

Na liście wyborców załączonej do skargi z dnia 9 stycznia 2024 r., złożonej przez 20 wyborców, wskazujących J. O. jako osobę wskazaną do korespondencji, wraz z danymi 20 osób, widniały jedynie imiona i nazwiska, adresy zamieszkania wyborców oraz ich podpisy. Nie podano numerów PESEL.

Podanie imienia, nazwiska i adresu nie jest wystarczające, do ustalenia statusu danej osoby - przepisy Kodeksu wyborczego wymagają podania przede wszystkim numeru PESEL (por. np. przepisy dotyczące tworzenia list poparcia kandydatów, np. do rad gmin, art. 427 § 3 czy przepisy dotyczące Centralnego Rejestru Wyborców) – patrz: postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 15/24.

Podkreślić należy, że w sprawie nie jest możliwe zastosowanie trybu z art. 49 P.p.s.a. i wezwanie skarżących do uzupełnienia ww. braków formalnych skargi, albowiem doprowadziłoby to do uchybienia ustawowemu terminowi na rozpoznanie skargi, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego (zob. postanowienie NSA z 3 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 4/23). W postanowieniu tym powołano stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepis ten nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi (por. B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, Art. 420). Za odrzuceniem takiej możliwości na gruncie niniejszej sprawy przemawia sam charakter postępowania ze skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych. Podjęcie określonych czynności w tym postępowaniu (zarówno przez stronę, organ czy sąd) obwarowane jest krótkimi (kilkudniowymi) terminami. Powyższe, jak również inne regulacje Kodeksu wyborczego, w tym art. 9 § 1 tego Kodeksu, przewidujący odrębny dla postępowania w trybie wyborczym sposób liczenia terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu czy organu, świadczą o tym, jak istotna jest na gruncie tego postępowania zasada szybkości. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt Ts 194/12, w którym wskazano na szczególny charakter postępowań wszczynanych w trybie wyborczym, które - jako prowadzone co do zasady w toku kampanii wyborczej - wymagają przyspieszonego procedowania. Takie rozwiązanie, polegające na odrzuceniu skargi z przyczyn formalnych bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków, ze względu na konieczność dochowania 5-dniowego, ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy, jest możliwe ze względu na treść art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego odrzucił skargę Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (J. O. i innych) – por. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt IIOKW 14/24.

Skarga Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (A. K. i innych) z dnia 11 stycznia 2024 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

Sprawy podziału powiatu na okręgi w celu przeprowadzenia wyborów do rady powiatu zostały unormowane w art. 454 Kodeksu wyborczego. W § 2 tego artykułu została zawarta zasada, w myśl której, okręgiem wyborczym jest jedna gmina. Od tej zasady zostały przewidziane wyjątki, ujęte odpowiednio w art. 454 § 3 i § 4 Kodeksu wyborczego. I tak, według art. 454 § 3 Kodeksu wyborczego, możliwe jest odejście od powyższej zasady na rzecz łączenia gminy w celu utworzenia okręgu, tylko w przypadku, gdy liczba radnych przypadająca na którąkolwiek z gmin, wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów, wynosiłaby mniej niż 3.

Skoro zatem z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że liczba mandatów przypadających na Gminę Olszewo-Borki, nie wynosi mniej, niż 3, nie mogła być ona łączona z innymi jednostkami. Ta sama sytuacja dotyczy Gminy Rzekuń. Nie było zatem możliwe pozostawienie podziału przyjętego postanowieniem Komisarza Wyborczego w Ostrołęce I z dnia 17 sierpnia 2018 r., nr 4/2018.

Odnosząc się do zarzutu, że podział na okręgi wyborcze ustanowiony postanowieniem Komisarza Wyborczego jest nieprawidłowy ze względu na topografię powiatu i narusza zasadę stałości okręgów, wskazać należy, że wprawdzie art. 419 § 1 w zw. z art. 450 Kodeksu wyborczego przewiduje, że podział powiatu na okręgi wyborcze jest stały, to jednak czyni to z zastrzeżeniem, że w przypadkach określonych w art. 421 tej ustawy możliwe jest dokonanie w określonym terminie zmian granic okręgów wyborczych m.in. z uwagi na zmianę liczby mieszkańców.

Odnotować przy tym należy, że zasady łączenia gmin w okręgi wyborcze określone w art. 454 Kodeksu wyborczego nie przewidują, aby wszystkie gminy łączone w okręg wyborczy sąsiadowały ze sobą wzajemnie. Możliwe jest zatem takie ukształtowanie okręgu wyborczego złożonego z kilku gmin, w którego przypadku co najmniej dwie gminy nie mają wspólnej granicy, ale okręg wyborczy stanowi spójne terytorium. Tym samym wspomniany zarzut należało uznać za nieuzasadniony (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OKW 7/18). Jak zaś wskazał Komisarz Wyborczy w odpowiedzi na skargę Grupy Wyborców (Artur Kozłowskie i inni) Gmina Czarnia i Gmina Lelis nie muszą ze sobą graniczyć, skoro łączą się przez Baranowo.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę Grupy Wyborców Powiatu Ostrołęckiego (A. K. i inni).