II OSK 3208/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-29	
Data wpływu	2014-12-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz
Teresa Kobylecka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 993/14	
Skarżony organ	Inspektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145, art. 151, art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 627; art. 17 ust. 1 pkt 7; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 31 ust. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Teresa Kobylecka (spr.) del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 993/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 marca 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 993/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Wójta Gminy S. Wójta na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 marca 2014r., utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia 14 czerwca 2013r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że teren objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi K. M. działki ..., ..., ..., ... i ... położonych w gminie S., zw. dalej m.p.z.p., znajduje się w granicach K. Parku Krajobrazowego, będącego jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dni 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody) oraz w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków ... "L. M.". Wnioskiem z dnia 15 maja 2013r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. o uzgodnienie projektu tego planu.

Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2013r., wydanym w trybie art. 106 k.p.a. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. odmówił uzgodnienia projektu tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 3 marca 2014r. utrzymał je w mocy. Organy uznały, że ustalenia projektu planu naruszają przepisy uchwały nr ... Sejmiku Województwa P. w sprawie K. Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. P. nr 66, poz. 1462), zw. dalej uchwałą. Postanowienie § 9 ust. 7 pkt 8 projektu m.p.z.p. dopuszcza lokalizację obiektów budowlanych o funkcji związanej z turystyką, hodowlą oraz połowem ryb, w odległości maksymalnie 70m od linii brzegowej (obszar oznaczony symb. P- tzw. Obszar wydzielony z wód powierzchniowych), jednak nie określa rodzajów i bezpośredniego przeznaczenia tych obiektów, co nie pozwala ocenić, czy służą one turystyce wodnej w rozumieniu § 3 pkt 7 uchwały. Tym samym niemożliwe jest uzgodnienie planu w tym zakresie.

Również za niezgodne z przepisami uchwały organy uznał zapisu projektu planu, dotyczące terenu oznaczonego symb. 003-UT - tereny usług turystyki. Na terenie tym planowano realizację zabudowy usługowej o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym z zielenią towarzyszącą i parkingiem. W zamierzeniu odtworzona zabudowa usług turystki wraz z ciągami pieszo-jezdnymi i miejscami postojowymi nie będzie zajmować więcej niż 10,5% ogólnej powierzchni dawnego ośrodka wypoczynkowego oraz maksymalnie 3% ogólnej powierzchni J. B. Pozostałą część obszaru objętego projektem planu stanowić będą tereny zieleni urządzonej i zieleni kar obrazowej. Na tym terenie możliwa będzie realizacja pensjonatu, hotelu SPA, domu wczasowego, budynku zamieszkania zbiorowego o charakterze turystycznym, kempingu, pola namiotowego, budynku funkcji mieszkaniowej bezpośrednio związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Budynki posiadać będą miejsca postojowe w ilości określonej w § 5 ust. 1 projektu planu (minimum 1-2 miejsca postojowe na pokój hotelowy). W ocenie organów uzgadniających planowane usytuowanie obiektów budowlanych o takim właśnie charakterze i przeznaczeniu w pasie 100m od linii brzegowej wód, narusza zakaz zabudowy z § 3 pkt 7 uchwały.

Organ zakwestionował również ustalenia projektu planu, dotyczące zasad zabudowy o zagospodarowania terenu oznaczonego w projekcie symb. 001-ZP i 002-ZP (tereny zieleni urządzonej oraz krajobrazowo-ekologicznej. Zdaniem organu, elementy małej architektury (ścieżki, kładki, mosty, altany) oraz budowlane związane z turystyką i rekreacją, o których mowa w § 7 ust. 17 pkt 8 projektu planu nie mogą znajdować się, zgodnie z § 3 pkt 7 uchwały w pasie szerokości 100m od J. B. oraz od zbiornika wodnego położonego na działce nr ... Ponadto, według organu ustalenia projektu dla terenu oznaczonego symb. 004-W (o przeznaczeniu terenu wód powierzchniowych J. B.), dopuszczające lokalizację zabudowy w obszarze wydzielonym P, w granicach jeziora spowodują przekształcenie J. B. i w ten sposób naruszą zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały.

Rozpoznając skargę Gminy na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 marca 2014r., Sąd stwierdził, że przedmiotem sporu między stroną skarżącą a organem uzgadniającym projekt m.p.z.p., jest to, czy zakazy określone w uchwale uzasadniają odmowę uzgodnienia przedmiotowego projektu m.p.z.p., i jak należy rozumieć pojęcie "obiektu służącego turystyce wodnej", zawartego w § 3 pkt 7 uchwały.

Według przepisu § 3 pkt 7 uchwały na obszarze Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Sąd podzielił stanowisko organów, że ustalenia projektu m.p.z.p. naruszają zakaz zabudowy, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały i zakaz ten nie może być wyłączony na podstawie przepisu § 4 uchwały.

Sąd podkreślił, że z prognozy oddziaływania na środowisko projektu m.p.z.p. dla fragmentu wsi K. M. wynika, iż głównym celem uchwalenia planu jest umożliwienie realizacji zabudowy usługowej o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym z zielenią towarzyszącą na terenach dawnego ośrodka wypoczynkowego, objętego symbolem 003-UT oraz 004-W. Na tym terenie możliwa będzie realizacja: pensjonatu, hotelu typu SPA, domu wczasowego, budynków zamieszkania zbiorowego o charakterze turystycznym, dużego parkingu (minimum 1-2 miejsca postojowe na pokój hotelowy), kempingu, pola namiotowego. Będzie również dopuszczalne wybudowanie budynku o funkcji mieszkaniowej, bezpośrednio związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą (mieszkanie dla właściciela lub osoby dozorującej).

W związku z powyższym wymagało oceny, czy te planowane obiekty budowlane (inwestycje) są obiektami służącymi turystyce wodnej. Uchwała Sejmiku Województwa P. nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem "obiektów służących turystyce wodnej". Nie definiuje tego pojęcia również ustawa o ochronie przyrody, na podstawie której uchwała została podjęta. Z kolei ustawa Prawo budowlane, za obiekty sportu i turystki uznaje: stadiony, amfiteatry, skocznie, wyciągi narciarskie, kolejki liniowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie (por. załącznik nr V do tej ustawy). W tej sytuacji, Sąd zastosował wykładnię językową przy wykorzystaniu semantyki obowiązującej w powszechnym rozumieniu i wskazał, że "turystyka" powszechnie oznacza wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, służące celom poznawczym, wypoczynkowym albo rekreacyjnym. Przez "turystykę wodną" należy rozumieć realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć przede wszystkim stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej. Sąd zauważył również, że osoby uprawiające turystykę wodną muszą także mieć możliwość korzystania z urządzeń, które pozwalają na realizację oczywistych potrzeb socjalno-bytowych (miejsc noclegowych, a więc hoteli, restauracji, sanitariatów, itp.).

Jednocześnie Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z kompleksem obiektów budowlanych, które ze względu na ich rozmiar i niektóre funkcje (np. SPA, przedszkole, sala konferencyjna) nie są przeznaczone wyłącznie, a nawet przede wszystkim dla turystów szlaków wodnych. Planowany obiekt ma charakter otwarty w tym sensie, że będzie dostępny dla wszystkich chętnych, nie tylko dla przemieszczających się turystów, w szczególności turystów korzystających z urządzeń wodnych. Zdaniem Sądu, obiekt o takim przeznaczeniu nie może być uznany za służący turystyce wodnej.

Postanowienie § 3 pkt 7 uchwały przewidujące wyjątek od zakazu na rzecz obiektów służących m.in. turystyce wodnej powinno być interpretowane w sposób ścisły, a więc może być odniesione wyłącznie do obiektów, których zasadniczą, podstawową funkcją jest zaspokajanie potrzeb osób uprawiających turystykę wodną. Z tego właśnie powodu, że służą bezpośrednio i przede wszystkim "turystom wodnym", przepis art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i w ślad za nim § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa P. w sprawie Parku Krajobrazowego pozwalają na ich usytuowanie w bliskiej odległości od linii brzegowej (w pasie 100m).

W ocenie Sądu, sporne obiekty budowlane tym wymaganiom nie odpowiadają. Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi, że organ bezpodstawnie zawęził zakres wyjątku przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, przyjmując, że dopuszczalne jest zlokalizowanie w pasie 100 m od linii brzegowej obiektów budowlanych służących bezpośrednio turystyce wodnej. Tę bezpośredniość należy rozumieć jako podkreślenie związku obiektu z turystyką wodną, a więc przeznaczenie obiektu dla potrzeb turystyki wodnej, a nie dla zaspokajania potrzeb między innymi turystów wodnych.

Według Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, że hotel (dom wczasowy typu SPA) z dużym parkingiem, salą konferencyjną nie służy turystyce wodnej (np. kajakarstwu) w rozumieniu § 3 pkt 7 uchwały, ponieważ jest obiektem przeznaczonym dla szerokiego kręgu osób korzystających z wypoczynku, nie tylko dla osób uprawiających turystykę wodną. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu, że nie jest możliwe zastosowanie wyjątku od zakazu nowej zabudowy sformułowanego w § 3 pkt 7 uchwały – w oparciu o tę normę in fine.

Zdaniem Sądu, przedwczesne było stanowisko organu uzgadniającego co do istnienia braku podstaw do wyłączenia zakazu zabudowy nieruchomości położonych w obszarze 001-ZP i 002-ZP (nr ..., ..., ..., ..., ...), na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały. Organ podał, że jak wynika z załącznika graficznego do projektu m.p.z.p. oraz ortofotomapy obejmującej teren inwestycji, dostępnej w portalu internetowym "Geoportal" tereny te są niezabudowane, zatem niemożliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w przepisie § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały.

Sąd zauważył, że zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały stwierdzenie, czy nie zachodzi wyłączenie od obowiązywania zakazu zabudowy nieruchomości położonych 100m od brzegów wód wymaga odniesienia się do studium uwarunkowań. Na tej i tylko tej podstawie organ musi ustalać, czy teren przeznaczony pod inwestycję, objęty projektem m.p.z.p., znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Organy administracji nie odniosły się tymczasem do tego aktu, nie dokonały analizy ustaleń studium. Organy ustaliły stan faktyczny sprawy na podstawie innych dowodów (mapy topograficznej oraz portalu internetowego), co w świetle powołanego przepisu było niedopuszczalne. Przepis uchwały wyraźnie odsyła do ustaleń studium i tylko tam należy poszukiwać materiału dowodowego celem ustalenia okoliczności faktycznych tamże wskazanych. Z tej przyczyny Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego celem ustalenia, czy obszar 001-ZP i 002-ZP znajduje się na obszarze zwartej zabudowy.

Natomiast ustalenia organu, co do braku podstaw do wyłączenia zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów wód w oparciu o § 4 ust. 2 i 3 uchwały w sprawie K. Parku Krajobrazowego, są prawidłowe.

Sąd podzielił zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przez organ art. 124 § 2 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie stanowiska co do niemożności uzgodnienia w zakresie dotyczącym zabudowy elementami tzw. małej architektury obszarów oznaczonych w projekcie planu 001-ZP i 002-ZP. Organ wypowiedział się bowiem ogólnie co do zakazu takiej zabudowy w obszarach 001-ZP i 002-ZP położonych w granicy 100 m od linii brzegowej. Odniósł zatem ten zakaz generalnie do wszystkich możliwych elementów małej architektury nie biorąc pod uwagę wyłączenia od tego zakazu, obejmującego obiekty budowlane małej architektury służące turystyce wodnej (np. obiekty służące utrzymaniu porządku, śmietniki). W ocenie Sądu, niewyczerpujące uzasadnienie w tym fragmencie nie miało jednak wpływu na wynik całego rozstrzygnięcia.

Sąd zauważył, że ustawa o ochronie przyrody nie ustanawia zakazów, mających na celu ochronę poszczególnych form przyrody, obowiązujących z mocy prawa. Decyzja w tym przedmiocie należy do organu kreującego daną formę ochrony (sejmiku województwa). To organ działający na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, decyduje m. in., które z ustawowych zakazów wymienionych w art. 17 ust. 1 tej ustawy, będą właściwie realizować cele ochrony przyrody na obszarze, bądź w stosunku do danego obiektu poddanego ochronie. W przepisie art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca wprost przewidział możliwość wprowadzenia w parku krajobrazowym zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Dokładnie taką samą treść ma § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa P. w sprawie K. Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji trzeba stwierdzić, że skoro omawiany zakaz ma podstawę w przepisie ustawy, to brak jest podstaw do uznania, że zakaz zabudowy nieruchomości położonych w strefie nadbrzeżnej (do 100 m od linii brzegów wód) narusza prawo własności (art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 31 Konstytucji RP).

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Wójt Gminy S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w wysokości 280 zł, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości 180 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na nieprawidłowej ocenie zastosowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody oraz § 3 pkt 7 uchwały nr ... Sejmiku Województwa P. z dnia 27 kwietnia 2011r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego i w ten sposób naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pod pojęciem turystyki wodnej należy rozumieć tylko wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, służące celom poznawczym, wypoczynkowym albo rekreacyjnym, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że realizacja tych celów musi następować przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń umożliwiających przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami oraz drogami wodnymi, a następnie ustaleniu, że wyjątek od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych dotyczy jedynie obiektów które służą wyłącznie tak rozumianej turystyce wodnej, podczas gdy:

a) sięgnięcie podczas interpretacji pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" do rezultatów wykładni językowej i z odwołaniem się do języka potocznego nie usprawiedliwia toku rozumowania, który wyłącza spod zakresu pojęcia "turystyki wodnej" turystykę ukierunkowaną na cele poznawcze i wypoczynkowe bez wykorzystania sprzętu i urządzeń umożliwiających przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami lub drogami wodnymi,

b) przywołane przepisy nie przewidują dodatkowej przesłanki, aby budowane obiekty służyły "wyłącznie" lub "przede wszystkim" celowi turystyki określonego rodzaju, a także nie dają podstaw do pominięcia turystyki poznawczej oraz wypoczynkowej, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności w drodze pozanormatywnej, a zatem stoi w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że pojęcie turystyki i turystyki wodnej powinny być zdefiniowane w ustawy o ochronie przyrody, aby umożliwić zapewnienie ochrony przyrody w Rzeczypospolitej Polskiej jednocześnie nie naruszając przy formułowaniu w tej ustawie wyjątków od konstytucyjnej zasady – prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. –polega na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji zastosowania przez GDOŚ prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku i w ten sposób naruszenie tych przepisów poprzez ich błędną wykładnię.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Powołany przepis prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że "w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Treść § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa P. w sprawie K. Parku Krajobrazowego, jest jego powtórzeniem, gdyż w parku krajobrazowym mogą być wprowadzane zakazy, które konkretnie i szczegółowo zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zakazy te, określone w ustawie nie mogą być modyfikowane w akcie dotyczącym utworzenia parku krajobrazowego, a więc treść tych zakazów nie może być zawężona, ani rozszerzona. Należy stwierdzić, biorąc pod uwagę ratio legis § 3 pkt 7 uchwały, przewidujący wyjątek od zakazu na rzecz obiektów służących m.in. turystyce wodnej, że przepis ten powinien być interpretowany w sposób ścisły, a więc może być odniesiony wyłącznie do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Konsekwencje wprowadzenia zakazów w parku krajobrazowym, w tym zwłaszcza w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody mogą dotykać i często dotykają praw właścicieli nieruchomości na obszarze parku. Ustanowienie takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie obszarów ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Takie stanowisko wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 1502/14 w sprawie, w której domagano się stwierdzenia nieważności § 3 pkt 7 uchwały nr ... Sejmiku Województwa P. z dnia 27 kwietnia 2011r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego.

Odnosząc te uwagi do zgłoszonych zarzutów, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, w ocenie którego brak uzgodnienia projektu m.p.z.p. znajduje uzasadnienie w powołanych przepisach art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku, których wykładnia została prawidłowo dokonana.

Sąd I instancji trafnie przyjął, że turystyka oznacza wyjazdy w celu poznawczym, wypoczynkowym , rekreacyjnym, zaś "turystyka wodna" realizuje te cele poprzez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami i drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć przede wszystkim stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej. Sąd I instancji słusznie zauważył również, że osoby uprawiające turystykę wodną muszą także mieć możliwość korzystania z urządzeń, które pozwalają na realizację oczywistych potrzeb socjalno-bytowych (miejsc noclegowych, a więc hoteli, restauracji, sanitariatów, itp.). Jednocześnie Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z kompleksem obiektów budowlanych, które ze względu na ich rozmiar i niektóre funkcje (np. SPA, przedszkole, sala konferencyjna) nie są przeznaczone wyłącznie, a nawet przede wszystkim dla turystów szlaków wodnych. Planowany obiekt ma charakter otwarty w tym sensie, że będzie dostępny dla wszystkich chętnych, nie tylko dla przemieszczających się turystów, w szczególności turystów korzystających z urządzeń wodnych.

Należy także podkreślić, że określenie przeznaczenia terenu, oznaczonego symb. 003-UT projektu m.p.z.p. - "UT tereny usług turystyki" - oznacza, że każdy rodzaj turystyki, w jego szerokim ujęciu (wodnej, pieszej, górskiej i in.) jest przewidziany na tym terenie. Zatem rację ma organ uzgadniający projekt planu, że taki zapis jest niezgodny z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku, które przewidują odstępstwo jedynie dla "turystyki wodnej". Definiowanie pojęcia turystki wodnej dla tego zapisu projektu planu jest o tyle niekonieczne, że jest oczywiste, że obejmuje on każdy rodzaj turystyki. Należy zauważyć, że organ planistyczny nie zawarł w słowniczku pojęć zawartych w projekcie planu definicji pojęcia turystyki, ani turystyki wodnej, do której mógłby się odnieść organ uzgadniający i Sąd, kontrolując legalność postanowienia uzgadniającego.

Również w zapisie projektu planu dla terenu oznaczonego symb. 004-W o przeznaczeniu - tereny wód powierzchniowych - dopuszczono lokalizację budynków o funkcji związanej z "turystyką", nie określając że chodzi wyłącznie o obiekty związane z turystyką wodną. Rację ma zatem Sąd I instancji, gdy stwierdza, że obiekty budowlane służące turystyce wodnej to obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną i z tego właśnie powodu, że służą bezpośrednio i przede wszystkim "turystom wodnym", przepis art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i w ślad za nim § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa P. w sprawie Parku Krajobrazowego pozwalają na ich usytuowanie w bliskiej odległości od linii brzegowej (w pasie 100m). Jak już wyżej podkreślono, ratio legis § 3 pkt 7 uchwały, przewidujący wyjątek od zakazu na rzecz obiektów służących m.in. turystyce wodnej, wskazuje że przepis ten powinien być interpretowany w sposób ścisły, a więc może być odniesiony wyłącznie do obiektów, których zasadniczą, podstawową funkcją jest zaspokajanie potrzeb osób uprawiających turystykę wodną.

Skoro zatem w sprawie uznano, że projekt planu przewiduje realizacje kompleksu obiektów budowlanych, które ze względu na ich rozmiar i niektóre funkcje (np. SPA, przedszkole, sala konferencyjna) nie są przeznaczone wyłącznie, a nawet przede wszystkim dla turystów szlaków wodnych, to słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że obiekt o takim przeznaczeniu nie może być uznany za służący turystyce wodnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie mógł zastosować wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., skoro słusznie uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Uznając zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.

-----------------------

11