Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 104/17 w sprawie ze skargi S. w [...] na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 104/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. w [...] na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie informacji publicznej:

- zobowiązał Marszałka Województwa [...] do załatwienia wniosku S. z dnia [...] marca 2017 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w zakresie dotyczącym informacji o każdym spotkaniu Marszałka Województwa [...] w okresie od [...] września 2016 r. do [...] marca 2017 r. (pkt I sentencji);

- stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II i III),

- oddalił wniosek o wymierzenie grzywny oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV i V) i rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt VI).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

S. w [...] (dalej: S.; wnioskodawca; strona skarżąca) we wniosku z dnia [...] marca 2017 r., złożonym drogą elektroniczną na adres poczty e-mail Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], zwróciło się do Marszałka Województwa [...] (dalej również: Marszałek Województwa; Marszałek; organ) o udostępnienie informacji, wyszczególnionych w sześciu punktach, w tym w pkt 4 dotyczącym udostępnienia na adres e-mail, z którego wysłano wniosek, kalendarza spotkań Marszałka Województwa za okres od [...] września 2016 r. do [...] marca 2017 r. albo podania każdego spotkania z tego kalendarza poprzez podanie daty, godziny i z kim było spotkanie.

W odpowiedzi z dnia [...] marca 2017 r., przesłanej za pośrednictwem poczty elektronicznej, Marszałek poinformował S. o okolicznościach, które nie pozwolą na udzielenie odpowiedzi na wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.); w związku z tym odpowiedź zostanie przekazana w późniejszym terminie, niezwłocznie po jej przygotowaniu, zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy, nie później jednak niż do dnia [...] maja 2017 r.

Następnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., przesłanym drogą elektroniczną, Marszałek Województwa [...] wyjaśnił wnioskodawcy, że kalendarz spotkań Marszałka jako narzędzie biurowe wspomagające pracę organu, które nie stanowi dokumentu urzędowego, jest zbiorem pomocniczych informacji, które nie posiadają charakteru wiążącego, a zawarte w nim informacje dotyczące spraw organizacyjnych często podlegają zmianie, zaś wpisywane spotkania nie zawsze mają miejsce. Organ podniósł, że z uwagi na sposób korzystania z tego narzędzia nie jest możliwe udostępnienie informacji na temat każdego spotkania z tego kalendarza poprzez podanie daty, godziny oraz uczestników spotkania, a to z uwagi na niedysponowanie wskazanymi danymi. Dodał, że nie ma też możliwości realnej rekonstrukcji terminarza, co spowodowałoby odtworzenie wydarzeń zgodnych ze stanem faktycznym, zatem ze względu na rzeczywisty brak posiadania przedmiotowej informacji przez organ, jej udostępnienie nie może dojść do skutku. Argumentując, że kalendarz spotkań Marszałka Województwa [...] nie stanowi informacji publicznej, organ stwierdził, że tym samym żądanie wnioskodawcy nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu zapisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764) – dalej: u.d.i.p. Organ wyjaśnił przy tym, że częściową odpowiedź na zapytanie S. mogą stanowić zapisy sprawozdań z prac Zarządu Województwa [...], które są publikowane na stronie BIP Samorządu Województwa [...] i zawierają informacje na temat rzeczywistego udziału członków Zarządu Województwa [...] w pracach Zarządu, w tym również na temat spotkań Marszałka.

W dniu [...] lipca 2017 r. S. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (dalej: WSA w Opolu; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji żądanych w pkt 4 wniosku, domagając się zobowiązania organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., S. podniosło, że wprawdzie kalendarz spotkań organu jest dokumentem wewnętrznym, pomocniczym, wspomagającym organizację oraz planowanie pracy organu i nie ma waloru informacji publicznej, jednak informacją publiczną jest informacja o każdym odbytym przez organ spotkaniu i taki wniosek powinien zostać przez organ rozpatrzony.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa, wnosząc o oddalenie skargi, podniósł, że wniosek S. został rozpatrzony w ustawowym terminie 14 dni, choć termin realizacji wniosku uległ wydłużeniu stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Stwierdzając, że stanowisko organu w kwestii udostępnienia kalendarza Marszałka albo podania każdego spotkania z tego kalendarza poprzez podanie daty, godziny, z kim było spotkanie – przekazano wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., Marszałek podtrzymał stanowisko, że kalendarz spotkań zakwalifikowano jako nienależący do zakresu informacji publicznej, co znajduje potwierdzenie w powołanym orzecznictwie. Ponadto wyjaśnił, że informacji na temat każdego spotkania z kalendarza Marszałka, dotyczącym daty, godziny oraz tego, z kim było spotkanie, nie odmówiono waloru informacji publicznej, jednakże ze względu na sposób prowadzenia terminarza oraz jego roboczy charakter nie istniała możliwość potwierdzenia po czasie zawartych w nim informacji.

WSA w Opolu, motywując swoje rozstrzygnięcie, przybliżył m.in. treść przepisów art. 149 § 1 i 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302] z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Wyjaśnił też, że przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie była bezczynność Marszałka Województwa [...] w zakresie rozpoznania wniosku S., złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), a skarga obejmowała jedynie bezczynność organu w zakresie żądania sformułowanego w pkt 4 wniosku, dotyczącego udostępnienia kalendarza spotkań Marszałka za okres od [...] września 2016 r. do [...] marca 2017 r. albo podania każdego spotkania z tego kalendarza poprzez podanie daty, godziny i z kim było spotkanie.

Sąd I instancji, odwołując się do art. 61 ust. 2 i 4 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., stwierdził, że kalendarz (terminarz) spotkań organu administracji publicznej stanowi dokumentację wewnętrzną i żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Marszałka Województwa [...] nie dotyczy informacji publicznej. Zdaniem Sądu tego rodzaju terminarz stanowi przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez Marszałka, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. W tym względzie Sąd wojewódzki argumentował, że kalendarz spotkań organu jest co najwyżej narzędziem organizacyjno-porządkowym, gdyż umieszczone w nim informacje co do planowanych spotkań mają charakter jedynie organizacyjny i nie odzwierciedlają stanu faktycznego; nie odnoszą się zatem do sfery faktów, gdyż sposób prowadzenia kalendarz spotkań nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Ponadto Sąd podniósł, że kalendarz spotkań nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., bowiem nie odpowiada definicji zawartej w art. 6 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w zakresie rozpoznania żądania zawartego w pkt 4 wniosku z dnia [...] marca 2017 r., dotyczącego udostępnienia kalendarza spotkań Marszałka Województwa [...], organ prawidłowo poinformował S., że kalendarz spotkań nie podlega udostępnieniu na podstawie powołanej ustawy. Sąd uznał, że w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczające do rozpoznania wniosku jest skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego, co miało miejsce w sprawie i wyłącza bezczynność organu w tym zakresie, co skutkowało częściowym oddaleniem skargi.

Zarazem Sąd I instancji podkreślił, że wniosek S. zawierał również żądanie udostępnienia informacji o każdym spotkaniu Marszałka Województwa [...] wynikającym z tego kalendarza, a to poprzez podanie daty i godziny spotkania oraz z kim miało ono miejsce. Sąd stwierdził, że zawarte w pkt 4 wniosku żądanie odnosiło się zatem także do konkretnych informacji o spotkaniach Marszałka i w tym zakresie uznał, że tak sformułowana część żądania dotyczy informacji publicznych. W tym względzie Sąd wskazał na potrzebę odróżnienia informacji publicznej od nośnika tej informacji i wyjaśnił, że informacje na temat spotkań Marszałka Województwa odbywanych w ramach wykonywania ustawowych obowiązków posiadają walor oficjalności i dotyczą niewątpliwie publicznej działalności Marszałka, dlatego należy je zakwalifikować jako informację publiczną. W konsekwencji Sąd wojewódzki przypisał Marszałkowi powinność informowania o swojej działalności publicznej, z wyjątkiem ustawowo przewidzianych przypadków ograniczenia dostępu do takich informacji.

Sąd uznał, że w odpowiedzi udzielonej stronie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. brak jest dokładnych wyjaśnień co do wszystkich informacji dotyczących tego rodzaju spotkań. Sąd przyjął, że niewątpliwie nastąpiło częściowe tylko udostępnienie informacji o spotkaniach Marszałka Województwa, a udostępnienie wnioskowanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia od obowiązku powtórnego jej udzielenia, zaś powiadomienie wnioskodawcy o tym, że informacja żądana znajduje się w Biuletynie wyłącza bezczynność organu w jej udostępnieniu. Zarazem Sąd stwierdził, że udzielając odpowiedzi na wniosek, Marszałek błędnie przyjął, iż żądanie sformułowane w pkt 4 wniosku w całości nie dotyczy informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Zdaniem Sądu, organ przede wszystkim nie wykazał, że w ogóle nie dysponuje informacjami o jakichkolwiek spotkaniach, które odbyły się w czasie wskazanym przez stronę, a nie ma też racjonalnych podstaw do przyjęcia, że organ nie ma informacji o tym, z kim spotykał się we wskazanym przez stronę okresie. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że przedstawienie przez Marszałka swojego stanowiska o braku informacji w tym przedmiocie dopiero w odpowiedzi na skargę nie zastępowało rozpoznania wniosku. W tym względzie Sąd przypisał organowi naruszenie art. 4 ust. 3 u.d.i.p, gdyż nie uprawdopodobnił, że nie jest w ogóle możliwe wskazanie żadnego odbytego przez Marszałka spotkania z tego kalendarza, poprzez wskazanie daty, godziny i z kim było spotkanie związane z wykonywaniem obowiązków służbowych.

Sąd założył przy tym, że we wskazanym okresie Marszałek Województwa [...] uczestniczył w spotkaniach związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych, wobec czego na uwzględnienie zasługiwała skarga na bezczynność w zakresie rozpoznania żądania wniosku dotyczącego udostępnienia informacji o każdym spotkaniu Marszałka w okresie od [...] września 2016 r. do [...] marca 2017 r. W konsekwencji Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku S. w zakresie dotyczącym informacji o każdym spotkaniu odbytym w okresie od [...] września 2016 r. do [...] marca 2017 r. Sąd uznał przy tym, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu, zaskarżając to orzeczenie w całości, S. zarzuciło naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez:

- nieuprawnione ograniczenie tego prawa "na kanwie niniejszej sprawy",

- błędne przyjęcie przez WSA w Opolu, że udostępnienie dokumentu – kalendarza [spotkań] Marszałka nie dotyczy informacji o dzielności podmiotu wykonującego zadania publiczne i gospodarującego mieniem publicznym;

2. art. 61 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji [publicznej] obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez błędne przyjęcie, że udostępnienie dokumentu – kalendarza [spotkań Marszałka] "nie dotyczy udostępnienia dokumentu objętego art. 61 ust. 2 Konstytucji";

3. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, poprzez "nieuprawnione, bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji bez podstawy prawnej »na kanwie niniejszej sprawy«, które "nie wynika z konieczności ochrony wskazanych w tym przepisie wartości konstytucyjnych".

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, S. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Województwa, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym kasacyjnie rozstrzygnięciem WSA w Opolu, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ wyjaśnił, że organ w dniu [...] września 2017 r. udostępnił wnioskodawcy informacje na temat potwierdzonych spotkań i wydarzeń, w których w okresie od [...] września 2016 r. do [...] marca 2017 r. uczestniczył Marszałek Województwa [...], z wyszczególnieniem daty i godziny spotkań oraz ich uczestników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tego rodzaju okoliczności w tym wypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów sformułowanych w przytoczonych podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie dotyczącej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, po pierwsze trzeba zauważyć, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odwołał się do treści art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji w związku z wykładnią przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad jawności życia publicznego i dostępu do informacji publicznej. Natomiast przepisu art. 61 ust. 3 Konstytucji Sąd I instancji nie stosował w sprawie, a tym bardziej przepis ten nie podlegał jego wykładni, tym samym nie mógł zostać przez Sąd naruszony.

Po drugie, należy podkreślić, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) – a to w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1910/18, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach, a mianowicie błędnej wykładni albo niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej.

Trzeba mieć również na uwadze, że zasada falsa demonstratio non nocet pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – a w pewnych warunkach nawet do tego zobowiązuje (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 1/2010/1/1; uchwała dostępna jw.) – powołanych nie tylko w samych podstawach kasacyjnych, ale również sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępnym jw.). Jednakże nie może to polegać na modyfikowaniu lub uzupełnianiu uzasadnienia zarzutów. Innymi słowy, jest to zastrzeżone do takich sytuacji, w których charakter i treść zarzutów można w sposób jednoznaczny ustalić ze względu na całokształt argumentacji sformułowanej w przytoczonej podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zawierającej odpowiednie odniesienie się do poszczególnych zarzutów przytoczonej podstawy kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej odnośnie żadnego z przepisów powołanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych – tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji, art. 61 ust. 2 Konstytucji i art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji – nie określono wprost w czym strona skarżąca naruszenie to upatruje (w błędnej wykładni przepisu czy też w jego niewłaściwym zastosowaniu). Jak już to zostało wcześniej wspomniane, sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość obowiązkom związanym z kontrolą instancyjną zaskarżonego orzeczenia, jeżeli wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył sąd wojewódzki i na czym owo naruszenie polegało (por. np. orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18, dostępnym jw.).

Po trzecie, w niniejszej sprawie, pomimo stwierdzonych wad redakcyjnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w celu jak najdalszego zagwarantowania stronie prawa do sądu przyjął na podstawie całokształtu twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, że S. zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie powyższej wskazanych przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, a także błędne zastosowanie w sprawie. Zarzuty te ze swej istoty dotyczyć mogły jednie rozstrzygnięć zawartych w pkt I i V sentencji zaskarżonego wyroku. Pierwszego rodzaju naruszenia dotyczyło stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż "nie można zgodzić się z wyłączaniem jakkolwiek rozumianych »dokumentów wewnętrznych«, »roboczych« spod zakresu konstytucyjnego prawa do informacji", zaś za drugim rodzajem naruszenia przemawiało stwierdzenie, że "na kanwie niniejszej sprawy nie można uznać, że przedmiot wniosku nie dotyczył udostępnienia informacji objętej zakresem określonym w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP". Żaden z tych przepisów nie został jednak przez Sąd I instancji naruszony.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przewidują, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (art. 1 ust. 1), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego [aktualnie: ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1600)], w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Prawo to obejmuje uprawnienie m.in. do uzyskania tego rodzaju informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1) a także, że udostępnienie informacji publicznej jest obowiązkiem władz publicznych (art. 4 ust. 1).

Wykładnia przywołanej ustawy musi być czyniona z uwzględnieniem konstytucyjnie zdeterminowanego charakteru i zakresu prawa do informacji publicznej. Nie ma też żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji. Ustawodawca, określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jednakże w tej ustawie nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej, skoro art. 61 ust. 1 Konstytucji w zdaniu pierwszym stanowi o prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. To samo dotyczy także innych podmiotów (osób oraz jednostek organizacyjnych) w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Trzeba również podkreślić, że art. 61 ust. 1 Konstytucji, określając przedmiot informacji publicznej, wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1721/17, dostępny jw.).

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji nie wskazuje, czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej, stanowiąc, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, lecz wskazuje na to, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji. To zaś uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji, co oznacza, że informacja dotycząca takich podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną.

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji również informacji publicznej – odkodowane z treści art. 61 Konstytucji i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 (przepisu dopełniającego) w związku z art. 4 u.d.i.p., tego rodzaju informacją jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym tylko taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Przyjmuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Przy czym eksponowane jest powiązanie informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa jako organizatora życia społeczno-gospodarczego – z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (patrz np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1828/17, dostępnym jw.).

Idąc dalej, należy zauważyć, że brak jednak podstaw do przyjęcia, iż aktywność organizacyjno-techniczna stanowi istotę działania tych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, które też determinują często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Nie stanowi ona jednak sama w sobie informacji publicznej. Gdyby bowiem intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności tychże podmiotów, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Warto również zwrócić uwagę na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej przepisu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji wskazują na to, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (zob. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1821/17, dostępnym jw.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają np. terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu, jak wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych, i nie umieszczona w aktach sprawy, czy też informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Nie stanowią one dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10 i orzecznictwo powołane np. w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1828/17, dostępnym jw.).

Wszystkie powyżej poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że przedmiot żądania określonego we wniosku S. jako "kalendarz spotkań Marszałka" nie ma charakteru informacji publicznej – a to z tego względu, że stanowi informację związaną ze sferą wewnętrzną podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Stąd też informację dotyczącą kalendarza spotkań Marszałka Województwa należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Żądany terminarz stanowi przedmiot roboczy, biurowy, służący realizacji zadań publicznych przez organ tylko w sposób pośredni.

Żądane przez S. informacje są związane ze sferą wewnętrzną działalności organu, nie są informacjami o takiej jego aktywności, która ukierunkowana jest na bezpośrednie wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Nie mogą być zatem traktowane jako informacje wytworzone w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. informacje wytworzone bezpośrednio dla celu publicznego.

Kalendarz spotkań organu nie jest również dokumentem urzędowym, nie stanowi bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy. Jest to narzędzie bliższe notatnikowi niż dokumentowi potwierdzającemu określone fakty. Ze swej istoty nie służy ono do odzwierciedlania rzeczywistego przebiegu dnia podmiotu wykonującego czynności urzędowe. Terminarz tworzy się na przyszłość i ma on charakter niezobowiązującego planu działania (dotyczy terminów wykonania zamierzonych czynności), który stanowi projekt organizacyjny dnia pracy, podlegający częstym zmianom lub dezaktualizujący się z uwagi na okoliczności zewnętrzne lub wewnętrzne. Nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13, dostępny jw.).

Podsumowując tę część rozważań, stwierdzić należy, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie pojęcia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) było prawidłowe. Wobec tego nieskuteczne okazały się zarzuty niewłaściwej wykładni lub zastosowania art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nadto sposób sformułowania zarzutów w tym zakresie wskazywał, że strona skarżąca skierowała swoją argumentację nie przeciwko przyjętemu przez Sąd rozumieniu abstrakcyjnej normy prawnej zawartej w tych przepisach, a w konsekwencji jej nieprawidłowemu zastosowaniu, lecz usiłowała dowieść, że informacja, o którą zwróciła się do organu, stanowi informację publiczną. Zarzuty te w istocie dotyczyły zatem stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. np. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12, dostępny jw.). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2872/17, dostępnym jw.).

Co do ostatniego w kolejności zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 3 w powiązaniu z art. 31 ust. 3 Konstytucji, należy jeszcze raz przypomnieć, że zarzut ten nie mógł być uwzględniony, skoro częściowe oddalenie skargi na bezczynność nie było wynikiem ich zastosowania w sprawie. Ograniczenia w dostępie do informacji mogą bowiem dotyczyć wyłącznie informacji publicznej, której żądanie może być skuteczne na gruncie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji, a tak w niniejszej sprawie nie było.

Ponadto warto zauważyć, że omawiany zarzut został wadliwie skonstruowany, jak i jest merytorycznie chybiony. Strona skarżąca nie wykazała bowiem na czym polegało jego naruszenie ani jak Sąd I instancji zinterpretował lub zastosował dany przepis, a jak w jego ocenie powinien być on rozumiany lub stosowany.

Poza tym trzeba mieć na względzie, że Sąd wojewódzki uznał, iż kalendarz spotkań (terminarz) nie stanowi sam w sobie informacji publicznej i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy, gdyż należy odróżnić informacje publiczną od jej nośnika. Sąd wojewódzki zarazem nie odmówił takiego waloru samej informacji

o każdym odbytym spotkaniu Marszałka Województwa [...], wynikającym z tego kalendarza. Z tej też przyczyny uwzględnił w części skargę na bezczynność w rozpoznaniu pkt 4 wniosku, stwierdzając, że wniosek S. odnosił się również do konkretnych informacji o spotkaniach Marszałka i tak sformułowana część żądania dotyczy informacji publicznych. S. zaś, mimo zaskarżenia w całości wyroku Sądu wojewódzkiego, w istocie nie sformułowało w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów przeciwko pozostałym rozstrzygnięciom zawartym w sentencji zaskarżonego wyroku. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek odniesień w tym zakresie.

W niniejszej sprawie nie była też rozważana zasadność ograniczenia dostępu do informacji publicznej, lecz to, czy konkretne narzędzie biurowe organu (kalendarz spotkań – terminarz) stanowi informację o sprawach publicznych jako dokument urzędowy lub inny substrat materialny informacji publicznej i może być przedmiotem żądania w trybie dostępu do informacji publicznej. Sąd wojewódzki przypisał Marszałkowi ogólnie powinność informowania o swojej działalności publicznej, z wyjątkiem ustawowo przewidzianych przypadków ograniczenia dostępu do takich informacji. Nie oznacza to, że uznał przedmiotowy terminarz za informację publiczną, której udostępnienie jest objęte ustawowym ograniczeniem. W takim stanowisku Sądu nie sposób doszukać się jakiegokolwiek błędu w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 3 Konstytucji, który w ogóle nie znajdował zastosowania w sprawie. Przepis ten stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprost przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa, stanowiąc o tym w art. 5 ust. 1 i w zdaniu pierwszym art. 5 ust. 2. Z tych samych powodów nie został naruszony art. 31 ust. 3 Konstytucji, traktujący o ograniczeniach w zakresie korzystania z wolności i praw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sąd kasacyjny zważył jednocześnie, że zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek Marszałka Województwa [...] o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego nie był zasadny, bowiem zwrot taki przysługuje jedynie w sytuacji wykazania poniesienia kosztów przez zainteresowany podmiot. Marszałek nie wskazał jakie koszty wiążą się z jego udziałem w sprawie. O ich poniesieniu nie może natomiast świadczyć samo wniesienie pisemnej odpowiedzi na skargę kasacyjną, w sytuacji gdy nie została ona sporządzona przez fachowego pełnomocnika (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiwsa 2013, nr 3, poz. 38).