Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. K. (skarżąca, strona) od decyzji Starosty (organ I instancji) z 8 czerwca 2022 r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie B., gmina B., oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o powierzchni 2,6100 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia E. S.A. z siedzibą w G., Oddział w O. na wykonanie prac polegających na przebudowie linii napowietrznej nN 0,4 kV - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Olsztyńskiego z 8 czerwca 2022 r.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Starosta Olsztyński decyzją z 8 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: u.g.n.), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność P. K., oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu B., gmina B. jako działka nr [...] o powierzchni 2,6100 ha, KW Nr [...], poprzez zezwolenie E. S.A. (inwestor) na wykonanie prac polegających na przebudowie linii napowietrznej nN 0,4 kV o długości 165 m, przebudowie 4 słupów nN 0,4 kV, demontażu linii napowietrznej nN 0,4 kV o długości 37 m oraz budowie linii kablowej nN 0,4 kV o długości 44 m. Określił, że zakres trwałego ograniczenia prawa własności na przedmiotowej nieruchomości dotyczy pasa technologicznego o powierzchni całkowitej 803,8 m2, zaś lokalizację projektowanych urządzeń oraz zakres ograniczenia prawa własności przedstawia załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem poprawy merytorycznych błędów. Strona zarzuciła: popełnienie błędu polegającego na przyjęciu, że ograniczony sposób korzystania z nieruchomości, według załącznika do decyzji, ma przechodzić przez działkę nr [...], podczas gdy strona jest właścicielem działki nr [...], brak wyszczególnienia osób reprezentujących inwestora w oświadczeniu woli i stron o udostępnieniu nieruchomości pod istniejącymi i projektowanymi urządzeniami, w sytuacji gdy strona powinna wiedzieć kto reprezentuje drugą stronę umowy, a także popełnienie błędu polegającego na przyjęciu, że w legendzie mapy ze stycznia 2021 r. podano, że modernizacji podlega 5 słupów, podczas gdy w otrzymywanych pismach mowa jest o 4 słupach. Skarżący podniósł także, że decyzja Starosty Olsztyńskiego jest niezgodna i sprzeczna z decyzją Burmistrza oraz, że brak jest oznaczenia działki.

W piśmie z 29 czerwca 2022 r., przy którym przesłano odwołanie, Starosta Olsztyński stwierdził m. in., że pełnomocnik inwestora po złożonych uwagach skarżącego dotyczących załącznika graficznego, przedłożył w sprawie poprawiony załącznik.

Pismem z 12 lipca 2022 r. Wojewoda wystąpił do pełnomocnika inwestora o wyjaśnienie kwestii liczby słupów podlegających wymianie. W odpowiedzi z 19 lipca 2022 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że przy granicy z działką nr [...] nie jest wyrysowany słup tylko stacja transformatorowa, która nie podlega wymianie, natomiast wymianie podlegają 4 słupy nN.

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z 17 sierpnia 2022 r. Wojewoda, przytaczając treść art. 124 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. wskazał, że jak wynika z wniosku pełnomocnika E. S.A. celem planowanej inwestycji jest zapewnienie bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV, a tym samym zminimalizowanie ryzyka występowania awarii. Inwestycja planowana przez inwestora jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Zamierzenie inwestycyjne polega na przebudowie linii napowietrznej nN 0,4 kV o długości 165 m, przebudowie 4 słupów nN 0,4 kV, budowie linii kablowej nN 0,4 kV o długości 44 m, demontażu linii napowietrznej nN 0,4 kV o długości 37 m i ma znaczenie lokalne - obejmuje 3 działki w obrębie B. i 4 działki w obrębie S., gmina B.

Ponadto, spełniona została przesłanka warunkująca zastosowanie przepisu 124 ust. 1 u.g.n. dotycząca zgodności planowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie decyzja Starosty z 8 czerwca 2022 r. została wydana w związku z ostateczną decyzją Burmistrza Nr [...] z 30 marca 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbiórce linii napowietrznej 0,4 kV, przebudowie stacji transformatorowej 15/04 kV i linii napowietrznej 0,4 kV oraz budowie linii kablowej 0,4 kV, w tym m. in. na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie B., gmina B. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone zostały na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji. Porównanie linii zasięgu inwestycji na załączniku nr 1 do decyzji Nr [...] z przedstawioną przez inwestora mapą obrazującą zakres inwestycji na działce nr [...](stanowiącą załącznik do decyzji), w tym określającą zakres pasa ograniczenia/pasa technologicznego, prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest zgodna z postanowieniami decyzji o ustaleniu lokalizacji w zakresie przebiegu planowanej inwestycji, co oznacza spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości strony odwołującej się nie wykracza poza niezbędną potrzebę wynikającą z decyzji lokalizacyjnej. Z tego względu nie można uznać zarzutu skarżącego, że decyzja Starosty Olsztyńskiego z 8 czerwca 2022 r. jest niezgodna i sprzeczna z decyzją Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dalej Wojewoda wskazał, że analizując materiał dowodowy sprawy uznał, że dokumentacja sprawy jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody właściciela działki nr [...] na wykonanie prac związanych z przebudową linii napowietrznej niskiego napięcia, budowie linii kablowej nN 0,4 kV i demontażu linii napowietrznej nN 0,4 kV oraz przebudowie słupów. Z akt sprawy wynika bowiem, że właściciel działki położonej w obrębie B., gmina B. nie wyraził zgody na przebudowę na jego nieruchomości linii napowietrznej niskiego napięcia i budowę linii kablowej nN 0,4 kV za wynagrodzeniem zaproponowanym przez E. S.A., a także nie zgodził się na odpłatne udostępnienie nieruchomości. Nie uzyskując akceptacji przedstawionych warunków, pełnomocnik inwestora zdecydował się złożyć do Starosty wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W takiej sytuacji należy ocenić, że inwestor spełnił warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Odnosząc się do stwierdzenia strony, że błędnie przyjęto, iż ograniczony sposób korzystania według załącznika do decyzji, ma przechodzić przez działkę nr [...] Wojewoda wyjaśnił, że co prawda, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymienia działkę nr [...], która została objęta tą inwestycją, to załącznik do zaskarżonej decyzji z 8 czerwca 2022 r. wskazuje jednoznacznie działkę nr [...] położoną w obrębie B., nie zaś obszar ograniczenia działki nr [...], co zostało zresztą opatrzone opisem na mapie. Nie ma znaczenia zarzut strony, że na mapie ze stycznia 2021 r. zaznaczono 5 słupów, podczas gdy w korespondencji dotyczącej rokowań jest mowa o 4 słupach. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił bowiem, że przy granicy z działką nr [...] nie jest wrysowany słup tylko stacja transformatorowa, a wymianie podlegają 4 słupy. Odnosząc się natomiast do uwagi, że nie wyszczególniono osób reprezentowanych w oświadczeniu woli o udostępnieniu nieruchomości pod istniejącymi i projektowanymi urządzeniami, wyjaśnił, że organ nie bada projektów umów przedstawianych przez inwestora.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody skarżący zarzucił jej: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a, poprzez niewszechstronne ustalenie okoliczności sprawy i brak przeprowadzenia całościowej oceny materiału dowodowego poprzez: brak wskazania drogi dojazdowej przez nieruchomość do projektowanych urządzeń; niedostrzeżenie, iż załącznik do decyzji z dn. 8 czerwca 2022 r. określa, iż planowana przebudowa i prace przechodzić będą rzez działkę oznaczoną numerem porządkowym nr [...], w sytuacji gdy działka nr [...] nie należy do skarżącego; brak wyszczególnienia osób reprezentowanych w oświadczeniu strony i woli podczas nadesłania wzoru umowy przez E. S.A.; dostarczenie błędnej dokumentacji i wskazanie, że urządzenia elektroenergetyczne - podlegające modernizacji dotyczą słupów w ilości sztuk 4, w sytuacji gdy w legendzie mapy ze stycznia 2021 r., widnieją w ilości 5; bezprawne zmuszenie skarżącego do szafki pomiarowej nr [...]; błędne uznanie, iż na działce nr [...] powinna być wieża; nieprawidłowo ustalony zakres szczegółowych uprawnień przysługujących spółce celem posadowienia urządzeń przesyłowych na nieruchomości, a także pominięcia w treści decyzji konieczność posadowienia urządzeń w postaci światłowodu ADSS wymienionego jako element przebudowy linii elektroenergetycznej zgodnie z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

- art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a, poprzez dopuszczenie się przez Starostę Olsztyńskiego i Wojewodę naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

- art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rzetelnego odniesienia się przez organy samorządowe do argumentów i zarzutów podnoszonych w sprawie przez skarżącego (poprzez ich pozytywną, bądź negatywną weryfikację) przez co w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie zostały zawarte motywy ich nieuwzględnienia,

- naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej, tj. decyzji Starostwa Powiatowego z dn. 8 czerwca 2022r. i decyzji Wojewody niezawierającej oznaczeń strony, do której są skierowane.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne określenie zakresu ograniczenia własności, a także nie zakreślenie zakresu terytorialnego ograniczenia oraz drogi dojazdowej umożliwiającej dojazd do przebudowanych urządzeń.

3. nieprzeprowadzenie obligatoryjnego postępowania rokowaniowego, albowiem spółka E. S.A. jedynie zakomunikowała właścicielowi nieruchomości poprzez indywidualne przygotowanie porozumienia na jakich warunkach ma nastąpić ograniczenie w jego prawie własności, a po otrzymaniu odpowiedzi negatywnej nie przeprowadziła dodatkowych rokowań i znalazła alternatywnej propozycji, w sytuacji gdy właściciel nie sprzeciwiał się planowanym pracom, lecz jedynie kwestionował propozycję wynagrodzenia, wskazując równocześnie organowi, iż w przedłożonych dokumentach widnieją oczywiste błędy.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że organ nie dokonał wnikliwej analizy zgromadzonych dowodów w postaci załączonych szkiców planowanej przebudowy wraz z legendami, co doprowadziło do sytuacji, że błędy w dalszym ciągu są powielane. Wskazał, że z jego strony jest pełna zgoda na przebudowę - za realnym wynagrodzeniem w ilości 4 słupów. Dodał, że inwestor nie przeprowadził dalszych rozmów i nie proponował alternatyw, w sytuacji zakwestionowania wynagrodzenia. W sprawie nie tylko nie zdefiniowano rokowań, ale i nie sprecyzowano ani sposobu ich prowadzenia, ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. Dlatego warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wykazanie, że rokowania te faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne, a nie pozorne. W wydanych decyzjach zabrakło oceny, na podstawie zgromadzonego i właściwie ocenionego materiału dowodowego, czy prowadzone rokowania nie były pozorne oraz czy materiał dowodowy potwierdził ich rzeczywiste przeprowadzenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.).

Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na określony cel i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody.

Należy także podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n.

Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że projektowana inwestycja polegająca na przebudowie linii napowietrznej nN 0,4 kV o długości 165 m, przebudowie 4 słupów nN 0,4 kV, budowie linii kablowej nN 0,4 kV o długości 44 m, demontażu linii napowietrznej nN 0,4 kV o długości 37 m, jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja polegając na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej ma więc status inwestycji celu publicznego, gdyż ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 367/14, CBOSA). Jest to inwestycja liniowa, która może stanowić element sieci zaopatrującej zarówno obiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, CBOSA). Pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., sygn. II OSK 672/11, CBOSA).

Nadto, powyższe ograniczenie, po myśli przywołanego art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., nastąpiło zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie decyzja organu I instancji została wydana w związku z ostateczną decyzją Burmistrza z 30 marca 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbiórce linii napowietrznej 0,4 kV, przebudowie stacji transformatorowej 15/0,4 kV i linii napowietrznej 0,4 kV oraz budowie linii kablowej 0,4 kV na działkach o nr ewid. [...] położonych w obrębie B., gm. B. Zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy chodzi również o przebudowę istniejącej sieci, a nie o nowy burzący ład przestrzenny projekt. Poprawa zaś jakości infrastruktury elektroenergetycznej jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi podnoszącego, że nieprawidłowo ustalono zakres szczegółowych uprawnień przysługujących spółce celem posadowienia urządzeń przesyłowych na nieruchomości, a także pominięto w treści zaskarżonej decyzji konieczność posadowienia urządzeń w postaci światłowodu ADSS wymienionego jako element przebudowy linii elektroenergetycznej zgodnie z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zauważyć należy, że w decyzji Burmistrza z 30 marca 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma żadnej wzmianki o urządzeniach w postaci światłowodu wymienionych jako element przebudowy linii elektroenergetycznej.

Nie budzi również wątpliwości, że został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań między inwestorem, a skarżącym. Zauważyć należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają zostać one zainicjowane. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Wyraźnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11; z 6 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1723/15; z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2054/16 - CBOSA. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że negocjacje mogą być zakończone w dowolnym czasie, a ich zakończenie obejmuje również przypadek, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) oznacza (wobec treści art. 124 ust. 3 u.g.n.) sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Ponad wszelką wątpliwość w niniejszej sprawie skarżąca i inwestor nie doszli do porozumienia.

Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17 - CBOSA). Jednocześnie należy dostrzec, że przepisy nie określają dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakładają na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone.

Sąd analizując materiał dokumentacyjny uznał, że wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody strony skarżącej na założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów linii elektroenergetycznej. Z przedłożonych dokumentów wynika, że pismem z 3 lutego 2021 r. pełnomocnik inwestora wystąpił do P. K. o wyrażenie zgody na przebudowę linii napowietrznej nN 0,4 kV, przebudowę 4 słupów, budowę 1 złącza kablowo-pomiarowego, budowę linii kablowej nN 0,4 kV, demontaż linii napowietrznej nN 0,4 kV, informując, że inwestorem jest E. S.A. Oddział w O. Przesłał jednocześnie celem podpisania: porozumienie w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych i oświadczenie woli o udostępnieniu nieruchomości w związku z demontażem urządzeń elektroenergetycznych. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższą korespondencję, pismem z 16 marca 2021 r. ponownie wystąpił o wyrażenie zgody na powyższe prace proponując wynagrodzenie w wysokości 1320 zł w formie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu lub podpisanie nieodpłatnego oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości w związku z demontażem urządzeń elektroenergetycznych, bez zawierania notarialnej służebności. Wytłumaczył m. in. także, że za szkody zostanie wypłacone odszkodowanie ustalone na podstawie protokołu. Następnie, kolejnym pismem z 23 marca 2021 r. ponowiono prośbę o wyrażenie zgody na budowę linii kablowej nN 0,4 kV i złącza kablowo-pomiarowego nN 0,4 kV, przebudowę linii napowietrznej nN 0,4 kV i 4 słupów nN 0,4 kV oraz demontaż linii napowietrznej nN 0,4 kV, dołączając oświadczenie woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami, oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości w związku z demontażem urządzeń elektroenergetycznych oraz projekt pisma o niewyrażeniu zgody na warunki przedstawione w porozumieniu, zobowiązujące właściciela do notarialnego ustanowienia służebności. Powyższe pisma zostały doręczone właścicielowi przedmiotowej nieruchomości, który nie zajął pisemnego stanowiska w tej kwestii. W dniu 21 czerwca 2021 r. pełnomocnik inwestora skontaktował się telefonicznie ze skarżącym, który zażądał 6000 zł za każdy słup. Pismem z 22 września 2021 r. pełnomocnik inwestora wystąpił ponownie o wyrażenie zgody na wykonanie prac i zaznaczył, że w przypadku braku odpowiedzi lub braku akceptacji propozycji finansowej, rokowania zostaną uznane za zakończone i zostanie złożony wniosek do starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Ostatecznie pismem z 14 grudnia 2021 r. skarżący został poinformowany, że szafka kablowo-pomiarowa zostanie posadowiona na innej działce i przesłano celem podpisania, porozumienie w sprawie ustanowienia służebności przesyłu oraz oświadczenie woli stron o udostępnieniu nieruchomości pod istniejącymi i projektowanymi urządzeniami. Na wystąpienie to nie udzielono odpowiedzi.

Z akt sprawy wynika zatem, że strony nie dokonały żadnych wspólnych ustaleń, umożliwiających sprawne i swobodne wykonanie prac, dla zrealizowania których nastąpiło decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielone inwestorowi zezwolenie. Nie jest natomiast rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Takie natomiast ustalenia organy w niniejszej sprawie poczyniły. Dodatkowo Sąd zauważa, że niewyrażenie zgody przez inwestora czy też właściciela nieruchomości (w tym również poprzez brak odpowiedzi na złożoną ofertę) na zawarcie umowy służebności przesyłu jest równoznaczne z brakiem zgody na realizację inwestycji, co wyczerpuje przesłankę z art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4363/18, CBOSA).

Dodatkowo Sąd zauważa, że Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, doszło do naruszenia prawa własności, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. (sygn. I OSK 629/19, CBOSA) "decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej p.b.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości". Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 1062/20, CBOSA) ocenił, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi, bo powoduje to konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne, ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość. Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z 19 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/OI 743/19, CBOSA) stwierdził, że "całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia musi obejmować nie tylko zasadniczą strefę pod urządzeniami, ale i strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego)".

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi o charakterze procesowym należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W powyższym kontekście należy zauważyć, że mapy przedstawione skarżącemu w trakcie rokowań zawierające szkic lokalizacji szafki pomiarowej w skali 1:1000, z błędną numeracją działki, tj. [...], zamiast [...], zostały ostatecznie skorygowane i do decyzji organu I instancji został podłączony prawidłowo sporządzony załącznik graficzny. W związku z tym, nie można zgodzić się ze skarżącym, że "został zmuszony do szafki pomiarowej nr [...]", bowiem szafka ta położona jest na działce sąsiedniej (nr [...]), nie zaś na działce nr [...]. Odnośnie zastrzeżenia, że w dalszym ciągu powielany jest błąd w postaci piątego słupa na działce nr [...], wytłumaczyć należy, że załącznik do decyzji jednoznacznie wskazuje, iż przebudowie ulegną 4 słupy, a nie 5 jak wskazuje skarżący. Załącznik nr 1 do decyzji z 8 czerwca 2022 r. wyraźnie określa, iż na działce nr [...] projektowane są 4 słupy w miejsce istniejących, natomiast piąty projektowany słup jest na działce nr [...] obok szafki pomiarowej, co uwidocznione jest na szkicu lokalizacji szafki pomiarowej na mapie.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Podkreślić należy również, że także sam skarżący nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 107 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.