II SA/Go 656/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-03	
Data wpływu	2016-07-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Aleksandra Wieczorek /sprawozdawca/
Michał Ruszyński	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2058; art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 138; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Prezydenta Miasta o udostępnienie (również pocztą elektroniczną) informacji publicznej w postaci:

1) listy (imiona i nazwiska) wraz z określeniem stanowiska osób, którym w ciągu ostatniego miesiąca wręczono pismo w sprawie zmiany warunków pracy i/lub płacy (zarówno podwyżki jak i obniżki wynagrodzenia, awanse i degradacje,

2) listy (imiona i nazwiska) wraz z określeniem stanowiska osób, które otrzymały wypowiedzenia warunków pracy i/lub płacy.

Dnia 22 marca 2016 r. Sekretarz Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, wezwał wnioskodawcę pocztą elektroniczną do wykazania interesu publicznego, w jakim informacja publiczna ma zostać udostępniona informując jednocześnie, iż zdaniem organu żądana informacja w zakresie zmian kadrowych ma charakter informacji przetworzonej. W odpowiedzi Stowarzyszenie poinformowało organ, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera potencjalnego wykazania "interesu publicznego". W związku z tym wnioskodawca nie znalazł podstaw do odpowiedzi na wezwanie organu. Tym samym postanowił skierować sprawę na drogę postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. – dalej w skrócie u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej w skrócie k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2016 r., odmówiło Stowarzyszeniu [...] udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż brak jest możliwości zadośćuczynienia żądaniu strony z uwagi na to, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Tym samym udostępnienie takiej informacji uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego.

Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać przede wszystkim taką, która – ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji – w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej w procesie wykonywania tej władzy, tym samym uprawnień i obowiązków.

Organ analizując wniosek oceniał, czy w danej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny. Podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest wykazanie przez stronę, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. W znacznym stopniu miało to wpływ na ocenę, czy udostępnienie takiej informacji ma znaczenie dla interesu publicznego, czego strona nie próbowała uzasadnić. Wnioskodawcy nie wykazali, w jakim zakresie żądane informacje mogą w sposób szczególnie istotny służyć interesowi publicznemu. Nie wykazali również, że interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem miasta.

Na podstawie złożonego przez stronę wniosku organ uznał, że informacja o którą wnioskuje strona, nie jest informacją ważną dla szerokiego kręgu potencjalnych odbiorców. Nie stwarza to również realnej możliwości wykorzystania uzyskanych przez stronę danych, np. dla poprawy funkcjonowania organu administracji publicznej, a przez to poprawy ochrony interesu publicznego. W ocenie organu nie zachodzi więc szczególna istotność z punktu widzenia interesu publicznego. Wnioskodawca powinien więc wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w określony sposób, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu. Powinien również wykazać okoliczności i fakty, które zostaną uznane przez organ za wystarczające dla przyjęcia, że ubiegając się o udostępnienie informacji publicznej działa w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany, ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.

Wnioskodawcy wezwani do wykazania istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji interesu takiego nie wykazali. Nie wskazali także, w jaki sposób zamierzają wykorzystać żądane informacje publiczne, zgodnie z wymaganym do ich udostępnienia "szczególnym interesem publicznym".

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ustawie tej brak definicji legalnej pojęcia "informacji przetworzonej". W związku z powyższym należy przyjąć potoczne, słownikowe znaczenie wyrazu "przetworzyć", tj. "zmienić coś, nadając inny kształt, wygląd, przekształcić". Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Zabiegi takie czynią z prostej informacji informację przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Opracowanie informacji o którą wnioskuje strona, bez wątpienia stanowi przetworzenie informacji publicznej, bowiem wymaga ono znacznego zaangażowania sił i środków organu. Udzielenie wnioskowanych informacji wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych, bowiem jej udzielenie wiązałoby się z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz usunięcia danych chronionych prawem. W celu zadośćuczynieniu żądania strony, należałoby wyłączyć pracownika z realizacji bieżących zadań, który przygotowywałby odpowiedź na wniosek, nieistotny z punktu widzenia interesu publicznego. Czynności powyższe, biorąc pod uwagę konieczny do ich wykonania nakład sił i czasu, wykraczają poza proste czynności techniczne, dlatego też żądaną informację należało zakwalifikować jako informację przetworzoną, a udzielenie jej skorelowane jest z wykazaniem przesłanki interesu publicznego, czego strona nie uczyniła. Odmowa wykonania przez wnioskodawcę powyższego obowiązku uzasadnia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowę udostępnienia informacji.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Stowarzyszenie [...] wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieudostępnienie informacji związanej z działalnością władz publicznych, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskowana informacja jest informacja przetworzoną. Podnosząc powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim organ I instancji uznał, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej.

Zdaniem strony organ I instancji zupełnie nie wskazał, na czym miałoby polegać przetworzenie informacji publicznej prostej – istniejącej. Wywód organu w zasadzie odnosi się do ogólnych twierdzeń i można to odebrać jako opracowanie pewnego poglądu dotyczącego informacji przetworzonej. Decyzja odmowna świadczy o tym, iż organ nie chce udostępnić informacji objętej wnioskiem albo o tym, iż organ nie panuje nad polityką kadrową. Zdaniem Stowarzyszenia wnioskowane informacje stanowią informacje proste, a wydana decyzja ma na celu utrudnienie uzyskania wiedzy o działaniach organu.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło uwagę, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Jeżeli wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, wówczas adresat wniosku obowiązany jest pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę. Obowiązek wydania decyzji ma zastosowanie tylko wówczas, gdy spełniony jest zarówno warunek przedmiotowy, iż powyższa informacja stanowi informacje publiczną, jak i podmiotowy – istnieje podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze administracyjnej. W sytuacji zatem gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej organ nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, nawet w sytuacji gdy chodzi o informację o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. tj. takiej do której dostęp podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Tryb decyzyjny art. 16 ust. 1 u.d.i.p. znaleźć może zastosowanie jedynie w sytuacji gdy żądanie dotyczy informacji publicznej do której dostęp jest ograniczony z uwagi na tajemnice prawnie chronione, o których mowa w art. 5.

Wnioskowane przez wnioskodawcę dane nie stanowiły informacji publicznej, nie było też podstaw do odmowy jej udostępnienia w trybie decyzji o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Organ zawiadamia jedynie wnioskodawcę, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Rozważenia natomiast wymaga, czy w trybie u.d.i.p. można domagać się udostępnienia skanu oświadczenia pracodawcy"(tj. Prezydenta) o rozwiązaniu umowy o pracę czy dokonania wypowiedzenia zmieniającego pracownikom Urzędu Miejskiego zawierającego wskazanie przyczyn rozwiązania umowy o pracę. Umowy o pracę nie mają związku z prawem publicznym i jako akty charakterystyczne dla prawa pracy nie mają elementów publicznych. W konsekwencji udostępnienie umowy o pracę w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej generalnie podlega ograniczeniom, również z uwagi na ochronę prywatności. Powyższe stanowisko nie ma jednakże istotnego znaczenia dla rozpatrzenia sprawy, bowiem w rozpatrywanym przypadku skarżący wniósł o udostępnienie "skanu oświadczenia pracodawcy" o rozwiązaniu umowy o pracę oraz przyczyn tego rozwiązania, a zatem informacji dotyczących kwestii objętych stosunkiem pracy, łączącym prezydenta z pracownikami. Takie oświadczenie Prezydenta, jako oświadczenie woli pracodawcy dotyczące sfery prywatnej – faktu rozwiązania umowy o pracę i przyczyn tego rozwiązania, nie zawiera informacji mających element publiczny, nie stanowi informacji publicznej, a sprawa winna zostać załatwiona pismem.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając naruszenie :

1) art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy, prowadzące do uznania, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej,

2) art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim uznane zostało, iż wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej, co prowadzi do błędnego ograniczenia prawa do informacji z przyczyn innych niż wskazane w art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak określenia związku pomiędzy ustalonym stanem faktycznym, a uzasadnieniem prawnym skutkujący tym, że opisany stan faktyczny dotyczył rzeczywistego przedmiotu wniosku Stowarzyszenia, a ocena prawna informacji, których przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło.

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem strony skarżącej w sposób nieprawidłowy dokonano ograniczenia dostępności wnioskowanych informacji. Jednakże w pierwszej kolejności trudno ocenić rzeczywistą przesłankę podtrzymania. Opis stanu sprawy dokonany przez SKO odnosi się do wskazanego wyżej zakresu pytań. Również tego dotyczy decyzja Prezydenta Miasta. Natomiast SKO na str. 5 zaskarżonej decyzji wskazuje, iż "rozważenia natomiast wymaga, czy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej można domagać się udostępnienia skanu oświadczenia prawodawcy(...)". Następujące dalej wnioski związane są z potencjalnym udostępnieniem skanu oświadczenia pracodawcy.

Tymczasem w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenie nie wnioskowało o jakieś skany. Trudno zatem rozważać kwestie oceny merytorycznej skarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej w skrócie p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to w konsekwencji, iż sąd może uwzględnić skargę z przyczyn innych niż podniesione w jej zarzutach.

Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga podlegała uwzględnieniu.

Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2016 r. została wydana w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przy czym wskazano w niej błędny publikator, tzn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. Tymczasem w dacie tej obowiązywał tekst jednolity wskazanej wyżej ustawy, ogłoszony w Dz. U. z 2015 r. pod poz. 2058, w dniu 7 grudnia 2015 r. Podobnie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (której art. 104 powołano w podstawie prawnej) w dacie wydania tej decyzji obowiązywała nie w wersji ogłoszonej w Dz. U. z 2013 r. pod poz. 267, lecz w wersji ogłoszonej w Dz. U. z 2016 r. pod poz. 23. Jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy.

W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zdaniem organu pierwszej instancji jedna z sytuacji, w której należy w drodze decyzji odmówić udostępnienia informacji objętej wnioskiem zachodzi wówczas, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, przy czy wnioskodawca nie wykazał, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a tak w opinii Prezydenta Miasta było w niniejszej sprawie.

Natomiast SKO uznając, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydało decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji oraz umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej dochodząc do konkluzji, iż wniosek strony powinien zostać załatwiony pismem.

Tytułem wstępu do dalszych rozważań należy przypomnieć elementy decyzji administracyjnej, wskazane w treści art. 107 k.p.a. W myśl art. 107 § 1 zdanie pierwsze tej ustawy decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno zatem zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ administracji publicznej kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności powinno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonana przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa (wyrok NSA z 23 października 1998 r., I SA/Ka 225/97). Innymi słowy uzasadnienie decyzji powinno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie (wyrok NSA z 20 listopada 2007r., I OSK 1924/06, a także wyroki WSA w Białymstoku z 23 października 2007r., II SA/Bk 372/07 oraz WSA w Krakowie z 10 września 2010 r., I SA/Kr 837/10, vide: orzeczenia nsa.gov.pl).).

Sporządzanie uzasadnienia decyzji jest silnie powiązane z realizacją zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania (wyrok WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 299/10). Stosownie do tej zasady organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności podjętego rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie (wyrok NSA z 6 stycznia 1994 r., SA/Wr 806/93, wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1374/06). Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny zostać tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08). Z treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena powinna znaleźć w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji, stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. stanowi jej integralną część i kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2006 r., VI SA/Wa 1710/05).

Zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie decyzji stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z tych części nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym, z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne (wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2005 r., II SA/Wa 223/05, J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2010 r., nr 5-6, s. 511). Braki w zakresie elementów decyzji określonych w art. 107 k.p.a. stanowią o wadliwości tego aktu. Nie do przyjęcia jest więc sytuacja, w której rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji dotyczy innego stanu prawnego i faktycznego niż opisano to w jej uzasadnieniu (wyrok NSA z 3 listopada 2000 r., IV SA 13/98). Jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji nie tylko nie koresponduje z treścią uzasadnienia, ale jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, taka decyzja rażąco narusza art. 107 k.p.a. W orzecznictwie sądowym można się nawet spotkać z poglądem, iż stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 935/98).

W rozpatrywanej sprawie doszło do takiej właśnie sytuacji, jaka została opisana w powyższych wywodach, tzn. niezgodności pomiędzy przedmiotem sprawy a treścią rozważań zawartą w uzasadnieniu organu odwoławczego. Wniosek strony skarżącej dotyczył bowiem udostępnienia informacji publicznej w postaci:

1) listy (imiona i nazwiska) wraz z określeniem stanowiska osób, którym w ciągu ostatniego miesiąca wręczono pismo w sprawie zmiany warunków pracy i/lub płacy (zarówno podwyżki jak i obniżki wynagrodzenia, awanse i degradacje,

2) listy (imiona i nazwiska) wraz z określeniem stanowiska osób, które otrzymały wypowiedzenia warunków pracy i/lub płacy.

Wydana w pierwszej instancji decyzja Prezydenta Miasta dotyczyła właściwego przedmiotu niniejszej sprawy. Natomiast treść uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a ściślej rzecz biorąc treść rozważań mających na celu wyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy przy wydaniu rozstrzygnięcia, odnosi się do "skanu oświadczenia pracodawcy (tj. Prezydenta) o rozwiązaniu umowy o pracę czy dokonania wypowiedzenia zmieniającego pracownikom Urzędu Miejskiego zawierającego wskazanie przyczyn rozwiązania umowy o pracę". Następnie organ odwoławczy przedstawił własną ocenę charakteru prawnego umów o pracę w świetle przepisów u.d.i.p., wskazując ponownie, jakoby w niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła o udostępnienie "skanu oświadczenia pracodawcy" o rozwiązaniu umowy o pracę oraz przyczyn tego rozwiązania, a zatem informacji dotyczących kwestii objętych stosunkiem pracy łączącym prezydenta z pracownikami.

W tej sytuacji strona skarżąca zasadnie zwróciła uwagę w wywodach skargi, iż w rozpatrywanej sprawie nie zwracała się do Prezydenta Miasta o jakiekolwiek skany. Treść wniosku (abstrahując przy tym od kwestii czy został on dostatecznie w pkt 2 skonkretyzowany co do okresu i przedmiotu, jakiego dotyczy i czy pokrywa się też z zakresem pkt 1) dotyczyła wyłącznie żądania udostępnienia list (wykazów) obejmujących wskazanie imion i nazwisk oraz stanowisk osób, wobec których podjęte zostały czynności z zakresu prawa pracy modyfikujące stosunki pracy lub je rozwiązujące.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zatem wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na istotnej niezgodności pomiędzy przedmiotem sprawy (określonym przez żądanie strony, tzn. wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2016 r.) a rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu, mającymi na celu wyjaśnienie zasadności przesłanek, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia wydanego przez SKO. Konsekwencją tego naruszenia jest również niezrealizowanie przez organ odwoławczy dyrektyw wynikających z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nakazujących wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie oraz załatwienie sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Podsumowując powyższe rozważania należy podkreślić, iż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny (wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2006 r., VI SA/Wa 985/05). Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2006 r., VII SA/Wa 369/06). Wzruszenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny jest dopuszczalne z powodu wadliwości twierdzeń zawartych w uzasadnieniu, nawet w sytuacji, gdyby jej sentencja była zgodna z prawem (wyrok NSA z 5 lutego 1990 r., IV SA 832/89, ONSA 1990 Nr 2-3, poz. 31).

Niezależnie od tego w zaskarżonej decyzji SKO została wskazana błędna podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia, tzn. art. 138 § 2 k.p.a. Podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości albo w części i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części stanowi bowiem w istocie nie przepis wskazany przez Kolegium, lecz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem drugie z opisanych orzeczeń organu odwoławczego nie zostało w niniejszej sprawie wydane.

Z powodu tak dalece idącej wadliwości decyzji SKO, równoznacznej z nierozpatrzeniem istoty sprawy przez organ odwoławczy, za przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez Sąd do meritum sprawy, tzn. do tego, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a jeśli tak, to czy jest to informacja publiczna prosta czy też przetworzona. Uchybienie to skutkuje bowiem również naruszeniem wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegającym na tym, że niniejsza sprawa – w granicach określonych treścią żądania (wniosku) strony – została jak dotąd rozpatrzona tylko w pierwszej instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno powtórnie wydać w drugiej instancji rozstrzygnięcie stanowiące rozpoznanie odwołania skarżącego Stowarzyszenia od decyzji Prezydenta Miasta, odnosząc swoje rozważania ściśle do przedmiotu sprawy, wyznaczonego przez treść żądania (wniosku) strony.

W świetle powyższych okoliczności zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uznać za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podlegała ona uchyleniu.

Z uwagi na to, że strona skarżąca jako organizacja pożytku publicznego w rozumieniu przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, korzystając z zawartego w art. 239 § 2 p.p.s.a. zwolnienia z obowiązku uiszczania opłat sądowych, nie poniosła w sprawie kosztów, orzeczenie Sądu nie zawierało rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania.