Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Bardo w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 10 stycznia 2023 r. A. W. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Bardo (dalej: organ) w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych, w związku z nieprawidłowym wykonywaniem przez organ czynności nakazanych prawem, a mianowicie czynności udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Bardo za pośrednictwem usługi pobierania, które - zdaniem skarżącej - obecnie odbywa się z naruszeniem następujących przepisów: art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 214), rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1916), Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie usług sieciowych i Rozporządzeniem Komisji Europejskiej (UE) Nr 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania.

W treści skargi skarżąca podniosła, że organ nie zapewnia bezpośredniego dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych Miasta i Gminy Bardo za pośrednictwem usług pobierania, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, umożliwiających pobieranie kopii zbiorów lub ich części, oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do zbiorów danych. Strona argumentowała również, że brak zapewnienia przez organ dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla danych przestrzennych - zgodnie z powołanymi w skardze przepisami - narusza "prawa materialne" strony, pozbawiając ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych poprzez usługi pobierania, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641). Strona zarzuciła także, że nieudostępnianie przez organ danych przestrzennych dla miejscowych planów poprzez usługi pobierania (a więc w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa), powoduje konieczność ponoszenia przez skarżącą, w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, wielokrotnie wyższych nakładów.

W związku z zawartymi w skardze zarzutami, strona wniosła o uznanie jej uprawnień do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności na koszt i ryzyko gminy oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: u.p.p.s.a.), Sąd bada dopuszczalność skargi na dzień jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy została wniesiona przez uprawniony podmiot, spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie i gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.

W myśl z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 1 u.p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a u.p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 u.p.p.s.a.).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a.

Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. (a także bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu) oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. - skarga podlega odrzuceniu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu, polegająca na braku zapewnienia dostępu do danych przestrzennych, tworzonych dla planów miejscowych Miasta i Gminy Bardo.

Wobec powyższego należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy określony przez skarżącą przedmiot skargi, tzn. udostępnianie przez organ administracji publicznej danych przestrzennych, może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa określoną w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postepowania administracyjnego, których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 u.p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalone jest stanowisko, wedle którego akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.:

1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia;

2) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

3) muszą mieć charakter publicznoprawny;

4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Odnosząc się do wskazanych cech aktów lub czynności należy wyjaśnić, że władcze działanie to działanie jednostronne, wiążące dla adresata i gwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Z kolei cecha indywidualności aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., oznacza, że podobnie jak decyzje administracyjne i postanowienia, kierowane są one do określonych podmiotów. Natomiast kryterium związku z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisu prawa sprowadza się do tego, że między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność musi istnieć zależność o ścisłym i bezpośrednim charakterze.

W odniesieniu do niniejszej sprawy należy podkreślić, że z przepisów rozdziału 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż udostępnianie danych przestrzennych ma charakter generalny i nie wymaga wniosku jakiegokolwiek podmiotu. Następuje z mocy prawa w celu realizacji obowiązku nałożonego na właściwe organy władzy publicznej przez wskazane przepisy.

Ponadto udostępnianie przez właściwe organy informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, bowiem czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Na właściwym organie ciąży jedynie obowiązek o ogólnym charakterze, któremu nie odpowiada uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. W konsekwencji stwierdzić należy, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania zbiorów danych przestrzennych, nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej żadnych uprawnień.

Podkreślenia również wymaga, że dane przestrzenne mieszczą się w kategorii pojęciowej otwartych danych, a ich wykorzystanie do celów prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spełnia kryteria pojęciowe ponownego wykorzystania informacji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego przyznają każdemu prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: (1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego; (2) przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie (art. 5). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o bezczynność w zakresie rozpoznania indywidualnego wniosku skarżącej o ponowne wykorzystanie informacji publicznej, ale o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy. W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość skarżenia bezczynności organu w zakresie realizacji tych obowiązków.

W konkluzji należy przyjąć, że prowadzenie (udostępnienie) danych przestrzennych nie stanowi czynności/aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z tym, poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje również bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nich z obowiązków udostępnienia danych przestrzennych.

W związku z powyższym, należy uznać, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość zaskarżenia czynności czy bezczynności udostępniania danych przestrzennych.

Odnosząc się do wskazanej przez skarżącą podstawy prawnej skargi, wynikającej z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.), pozostaje wyjaśnić, że w art. 101a ust. 1 u.s.g. prawodawca odsyła do art. 101 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że skargę na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może wnieść tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez działania lub zaniechania opisane w art. 101a ust. 1 u.s.g. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem także w art. 101a ust. 1 tej ustawy, mowa jest o indywidualnym interesie prawnym lub uprawnieniu. W ocenie Sądu, co zostało już wcześniej wskazane przy ocenie podstawy prawnej dopuszczalności skargi, mającej wynikać z art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., przedmiotem niniejszej skargi nie są działania o charakterze indywidualnym. Jeżeli zaś przedmiotem skargi nie są działania o indywidualnym charakterze, to także skarga dotycząca takiego przedmiotu, wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g., jest niedopuszczalna z uwagi na brak naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., należało skargę odrzucić.