III SA/Po 21/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-14	
Data wpływu	2026-01-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 marca 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2024 r ([...]) zakazującej zagospodarowania terenu działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym G. , ark. 07, przy ul. [...] w P. w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 9 grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] poz. [...] z dnia 26 stycznia 2009 r.), polegającego na realizacji terenu sportowo - rekreacyjnego (ośrodek jeździecki, stadnina koni wraz z organizacją imprez okolicznościowych) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w myśl przepisu art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p. - w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.

SKO zaznaczyło, że powyższa norma została wprowadzona do ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od dnia 24 września 2023 r., w związku z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Od wejścia w życie ustawy nowelizującej, kwestia sprzeczności zagospodarowania terenu w razie, gdy teren ten objęty jest planem miejscowym może skutkować zgodnie z 35a u.p.z.p. zakazem zagospodarowania tego terenu w sposób sprzeczny z ustalonym zamierzeniem planistycznym. W związku bowiem z brakiem przepisów przejściowych dla wprowadzonej regulacji art. 35a u.p.z.p istnieje obowiązek stosowania prawa nowego od dnia 24 września 2023 r.

Kolegium podniosło, że przed wprowadzeniem ww. nowelizacji to art. 59 ust. 3 u.p.z.p regulował wszystkie przypadki samowoli urbanistycznej bez względu na to, czy dany teren objęty był miejscowym planem zagospodarowania, czy też nie. W orzecznictwie wskazywało się bowiem, że przepis ten może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano, że teren działki nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym G. , ark. 07, przy ul. [...] w P. objęty jest ustaleniami uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] poz. [...] z dnia 26 stycznia 2009 r.). Ww. teren oznaczony jest w obowiązującym planie miejscowym symbolami 1MN, 2MN, 4MN 19MN (stanowiącymi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), 1KD-D, 1KD-Dx, KD-L (stanowiącymi tereny dróg publicznych). W przedmiotowym planie nie dopuszczono innego zagospodarowania ww. działki niż wiodące, nie ustalono także innego tymczasowego zagospodarowania do czasu jej zagospodarowania zgodnie z planem.

W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy. Zasadnie bowiem przyjęto, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, działka nr [...] w latach 2006-2023 była użytkowana jako stadnina koni i ośrodek jeździecki. Działka nr [...] w 1995r. stanowiła grunt rolny, a w 2003 r. funkcjonował już na niej wybieg dla koni wraz z infrastrukturą. Uwzględniając stanowisko Skarżącego, iż przedmiotowy teren jest zagospodarowany "w sposób niezmienny od co najmniej 1999 r." słusznie przyjęto, iż do zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu z terenu rolnego na teren sportowo - rekreacyjny doszło między 1995 r. a 1999r. W okresie tym obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia 6 grudnia 1994 r. (dz. Urz. Woj. [...]. z 1994r., Nr [...], poz. [...]) . Z treści tego planu wynika, że działka nr [...] zlokalizowana była na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej w rejonie o przewadze strukturalnych klinów zieleni w strefie ekstensywnego zagospodarowania rolniczego, mieszkaniowego (jednorodzinnego) i rekreacyjnego. Zasadnie zatem uznał organ I instancji, iż dokonana w okresie 1995 - 1999 r. zmiana zagospodarowania przedmiotowej działki z terenu rolniczego na teren sportowo - rekreacyjny była niezgodna z zapisami ww. uchwały z 6 grudnia 1994 r.

Ww. ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. (zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). Między dniem 1 stycznia 2004 r. a 25 lutego 2009 r., wobec braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania przedmiotowego terenu mogła zostać przeprowadzona jedynie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, ze dla przedmiotowej działki nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem organu odwoławczego przy tak ustalonym stanie faktycznym zasadnie organ I instancji zastosował normę art. 35a u.p.z.p. Podnoszona przez Skarżącego okoliczność, iż sposób zagospodarowania terenu działki [...] nie był dotychczas kwestionowany przez organy, nie może sanować przedmiotowej samowoli urbanistycznej.

Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów SKO wskazało, iż stosownie do art. 35 ust. 1 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Tymczasem z treści § 15 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" wynika, iż na przedmiotowym terenie - zgodnie z upoważnieniem wynikającym z normy art. 35 ust. 1 ustawy - nie dopuszczono innych sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów objętych planem aniżeli wynikających z ustaleń tego planu. Zatem na terenie działki nr [...] przedmiotowy plan miejscowy "wyłączył" możliwość jej użytkowania w dotychczasowy sposób.

W ocenie Kolegium stronami postępowania w przedmiocie zakazania zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym jest nie tylko właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości której dotyczy postępowanie, ale także właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiadującej, z terenem, który jest niezgodnie z planem miejscowym zagospodarowany. Niewątpliwie sposób zagospodarowania danego terenu, podobnie jak ustalenia warunków zabudowy czy też uchwalanie planu miejscowego, dotyczy interesu prawego także podmiotów, których teren sąsiaduje lub jest objęty ustaleniami planu.

Kolegium podniosło, iż art. 35a u.p.z.p. nie zawiera żadnych szczegółowych regulacji w zakresie sposobu wykonania nałożonego w decyzji zakazu. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie stosować należy zasady ogólne, tym samym wynikający z decyzji zakaz powinien podlegać egzekucji zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r., poz. 132) jako obowiązek o charakterze niepieniężnym.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez organ II instancji, iż istnieją podstawy do zakazania zagospodarowania terenu Nieruchomości w sposób sprzeczny z MPZP, tj. jako działalność sportowo-rekreacyjna (ośrodek jeździecki) podczas gdy ww. sposób zagospodarowania terenu obowiązywał na Nieruchomości przed wejściem w życie MPZP, a z treści w/w przepisu wynika jednoznacznie, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (w niniejszej sprawie MPZP nie przewidywał innego sposobu tymczasowego zagospodarowania), stąd też nie zaistniały podstawy do wydania decyzji zakazującej obecnego zagospodarowania terenu,

2) uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia 6 grudnia 1994 r. w zw. z art. k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jej błędną wykładnię polegającą na uznaniu realizacji na terenie Nieruchomości działalności sportowo- rekreacyjnej (w postaci ośrodka jeździeckiego, stadniny koni wraz z organizacją imprez okolicznościowych) za niezgodną z przepisami ww. uchwały, podczas gdy zgodnie z treścią ww. uchwały przedmiotowa Nieruchomość znajdowała się w rejonie o przewadze strukturalnych klinów zieleni w strefie ekstensywnego zagospodarowania rolniczego, mieszkaniowego (jednorodzinnego) i rekreacyjnego, stąd też należało uznać - w szczególności w oparciu o zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony - iż rozpoczęta przez Skarżącego na terenie Nieruchomości działalność sportowo-rekreacyjna (ośrodek jeździecki) pozostawała w zgodzie z przepisami ww. uchwały,

3) art. 35a u.p.z.p. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie, po upływie co najmniej 25 lat od rozpoczęcia realizacji na terenie Nieruchomości działalności sportowo-rekreacyjnej (w postaci ośrodka jeździeckiego, stadniny koni wraz z organizacją imprez okolicznościowych) oraz pomimo opisanych w pkt 2 powyżej wątpliwości interpretacyjnych dotyczących treści uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia 6 grudnia 1994 r., istniały podstawy do wydania dyskrecjonalnej decyzji zakazującej Skarżącemu ww. zagospodarowania Nieruchomości, podczas gdy ww. sposób zagospodarowania, funkcjonujący nieprzerwanie na terenie Nieruchomości od co najmniej 1999 roku, pozostawał zgodny z treścią ww. uchwały oraz był dotychczas tolerowany przez organy administracji publicznej, prawdopodobnie jako dokonany przed uchwaleniem MPZP,

4) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i powołanie się przez organ II instancji w sentencji decyzji na błędny, nieistniejący w porządku prawnym przepis "art. 25a ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.)", podczas gdy ww. przepis k p a. wymaga od organu administracji wskazania prawidłowej podstawy prawnej decyzji, powołanej dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w danej sprawie przepisów zarówno prawa formalnego i materialnego wraz z powołaniem źródeł jego publikacji’

5) art. 28 k.p.a. w związku z art. 35a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ II instancji właścicieli nieruchomości sąsiednich względem Nieruchomości za strony przedmiotowego postępowania, podczas gdy z treści ww. przepisów wynika wprost, iż stroną postępowania w sprawie decyzji o zakazie zagospodarowania terenu jest wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, która została zagospodarowana w sposób sprzeczny z Planem, ponieważ wyłącznie powyższym podmiotom przysługuje interes prawny w przedmiotowym postępowaniu,

6) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie Skarżącemu zarówno w sentencji jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymaganego przez organ II instancji sposobu wykonania orzeczenia umożlwiającego wykonanie decyzji przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zakazującą zagospodarowania terenu działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym G. , ark. 07, przy ul. [...] w P. w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 9 grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] poz. [...] z dnia 26 stycznia 2009 r.), polegającego na realizacji terenu sportowo – rekreacyjnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim art. 35a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.

W uzasadnieniu decyzji organy wskazały, iż przedmiotowy teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 9 grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] poz. [...] z dnia 26 stycznia 2009 r.) i oznaczony symbolami 1MN, 2MN, 4MN 19MN (stanowiącymi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), 1KD-D, 1KD-Dx, KD-L (stanowiącymi tereny dróg publicznych). W planie nie dopuszczono innego zagospodarowania ww. terenu niż wiodące, nie ustalono także innego tymczasowego zagospodarowania do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Zdaniem organu do zmiany zagospodarowania terenu z terenu rolnego na teren sportowo - rekreacyjny doszło między 1995 r. a 1999 r. W okresie tym obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia 6 grudnia 1994 r. (dz. Urz. Woj. [...]. z 1994r, Nr [...], poz. [...]). Z treści tego planu wynika, że działka nr [...] zlokalizowana była na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej w rejonie o przewadze strukturalnych klinów zieleni w strefie ekstensywnego zagospodarowania rolniczego, mieszkaniowego (jednorodzinnego) i rekreacyjnego. Ustalone w obecnie obowiązującym dla działki nr [...] planie miejscowym przeznaczenie terenu (pod terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i dróg publicznych) jest sprzeczne z obecnym zagospodarowaniem tego terenu. Dla przedmiotowej działki nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, iż przepis art. 35a u.p.z.p. wszedł w życie z dniem 24 września 2023 r. w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Przy czym podkreślenia wymaga, iż powyższa nowowprowadzona instytucja, może mieć zastosowanie tylko do stanów faktycznych, które zaistniały po dacie wejścia w życie cyt. przepisu, czyli od 24 września 2023 r. Zakres zakazu w świetle przepisu dotyczyć może wyłącznie ostatniego stanu zmiany sposobu zagospodarowania terenu niezgodnego z planem.

Przepis art. 35a u.p.z.p. odnosi się do przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, który objęty jest uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu miejscowego.

Pojęcie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu ukształtowane zostało przez doktrynę i orzecznictwo na tle przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Jest to faktyczna, funkcjonalna zmiana wykorzystywania terenu w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. W przypadku nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego samowolna zmiana zagospodarowania terenu to wykorzystywanie terenu w inny sposób niż wskazany w miejscowym planie, np. gdy w miejscowym planie zagospodarowania nieruchomość jest przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego, a właściciel rozpoczyna na niej prowadzenie zakładu stolarskiego. Samowolna zmiana zagospodarowania terenu w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy występuje, gdy np. właściciel usytuował na przedmiotowej nieruchomości miejsca parkingowe wbrew temu, że organ w drodze decyzji o warunkach zabudowy ustalił warunki zabudowy dla obiektu budowlanego. W świetle art. 59 ust. 3 za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać działania powodujące funkcjonalne przekształcenie terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi więc o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Wspomniane unormowanie ma zastosowanie również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych prawem dozwolonych. T. Filipowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 35(a).

W świetle komentowanego przepisu, przy uwzględnieniu także regulacji Prawa Budowlanego, należy stwierdzić, że regulacja obejmuje swoim zakresem wyłącznie przypadki zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych. W takich bowiem przypadkach dokonanie zmiany sposobu zagospodarowania terenu, sprzecznie z planem miejscowym, stanowi przedmiot działania organów nadzoru budowlanego (art. 48-51 Pr.Bud). Dyspozycja wprowadzanego przepisu nie obejmuje również kwestii zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z planem. Brzmienie przepisu wyraźnie bowiem dotyczy wyłącznie zagospodarowania terenu.

Na tle poczynionych wyżej rozważań zdaniem Sądu stanowisko przyjęte przez orzekające w sprawie organy jest błędne i opiera się na wadliwej wykładni obowiązujących przepisów, co uzasadniało uchylenie obu decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie mógł być podstawą do stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z ustaleniami planu ani, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 35a u.p.z.p.

Organy nie wykazały, by po wejściu w życie dnia 26 stycznia 2009 r. nowego Planu nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu należącego do skarżącego, co więcej organy nie wskazały, żeby na przestrzeni lat dochodziło do jakiejkolwiek zmiany profilu działalności gospodarczej prowadzonej na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym G. , ark. 07, przy ul. [...] w P..

Zapisy nowego Planu miejscowego nie mogą działać wstecz. Skoro zagospodarowanie terenu w postaci stadniny koni istnieje niezmiennie od 25 lat, to organ nie może w przedmiotowej sprawie stosować zapisów nowego Planu, w przypadku gdy nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Ustalenia planu miejscowego wiążą "na przyszłość" i co do zasady nie wpływają na zastany stan zagospodarowania danego terenu. Zasada demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, przewiduje, że prawo nie powinno być stosowane wstecznie, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie (M. Florczak-Wątor (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX 2021, art. 2). Zakaz ten ma gwarantować podmiotom prawa, by mogły one układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narażą się na skutki prawne swojego działania, których nie mogły przewidzieć (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 maja 1994 r., sygn. K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). W 1986 r. Trybunał Konstytucyjny uznał ten zakaz, nawiązujący do paremii "lex retro non agit" (z łac. prawo nie działa wstecz), za "ogólną zasadę prawa" (orzeczenie TK z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86, OTK 1986, nr 1, poz. 2). Obecnie przyjmuje się, że należy on do fundamentalnych składników demokratycznego państwa prawnego (vide wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5; wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. II FSK 1677/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1504695; M. Zubik, W. Sokolewicz (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, art. 2).

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Dlatego też co do zasady najpierw powinny dokonywać wykładni językowej przepisów prawa i szczególnie w przypadku norm nakładających na obywateli obowiązki nie stosować wykładni rozszerzającej, a nadto rozstrzygać wszelkie wątpliwości interpretacyjne na korzyść obywatela. Konstytucyjna zasada praworządności, chroniąca obywateli przed samowolnymi działaniami władzy, znajduje swoje procesowe odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W ocenie Sądu, pozbawione racji są również twierdzenia SKO, jakoby stronami postępowania w przedmiocie zakazania zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym jest nie tylko właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie, ale także właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiadującej, z terenem, który jest niezgodnie z planem miejscowym zagospodarowany.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że stroną postępowania w sprawie decyzji o zakazie zagospodarowania terenu w świetle przepisu art. 35 u.p.z.p. jest wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, która zagospodarowana została w sposób sprzeczny z planem. Powyższe wynika wprost z przepisu.

Wyłącznie powyższym podmiotom przysługiwać będzie interes prawny w takim postępowaniu. Nie jest również istotne dla przedmiotowego postępowania, czy zmiany w zagospodarowaniu dokonał właściciel lub użytkownik wieczysty samodzielnie, czy podmiot, który korzystał z nieruchomości np. na podstawie umowy. Innym podmiotom przysługiwał będzie wyłącznie interes faktyczny (patrz Komentarz art. 35a PlanZagospU red. Niewiadomski 2026, wyd. 14, Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, Krzysztof Kucharski, Anna Szmytt, Łukasz Złakowski).

Tym samym organy w sposób nieuprawniony dopuściły do udziału w postepowaniu pozostałych uczestników postepowania, albowiem nie mają oni interesu prawnego w tym postępowaniu.

Reasumując, organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 35a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię oraz art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak bowiem wskazano, organy administracji mogą nakładać na obywateli obowiązki tylko wówczas, gdy kompetencja taka wynika z normy ustawowej, tymczasem norma umożliwiająca nałożenie na obywatela sankcji za zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym pojawiła się dopiero po 24 września 2023 roku. Organy nie wykazały by doszło do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym po tejże dacie.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964 t.j.).

Wskazania co do dalszego postępowania organów administracji wynikają wprost z powyższego uzasadnienia.