I SA/Wa 634/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-08-21	
Data wpływu	2009-05-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Kosińska /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Banku [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Banku [...] w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz Banku [...] w W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] o powierzchni [...] m kw., położonej przy ul. [...], ujawnionej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]", a oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działki: nr [...]-część o powierzchni [...] m kw., nr [...]-część o powierzchni [...] m kw., nr [...]-część o powierzchni [...] m kw., nr [...] o powierzchni [...] m kw., z obrębu [...], dla których prowadzone są odpowiednio księgi wieczyste: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w dniu [...] lipca 2008 r. Prezydent W. odmówił Bankowi [...] w W. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do opisanej na wstępie nieruchomości [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Bank [...] w W. podnosząc zarzut naruszenia art. 7 ust. l i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz art. 3 i 4 dekretu z dnia 23 kwietnia 1953 r. o zniesieniu odrębnych funduszy emerytalnych i ubezpieczeniowych dla pracowników instytucji kredytowych oraz b. Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych ( Dz. U. Nr 29. poz. 92 ) i art. 107 k.p.a.

Ustalając, że odwołanie zostało złożone w wymaganym terminie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż podziela ono pogląd organu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia, że Bank [...] skutecznie, składając w dniu 14 maja 1955 r. wniosek o przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości [...], przeniósł jej własność na rzecz Skarbu Państwa tj. przeniósł prawo własności budynku położonego przy ul. [...] wraz z roszczeniami, wynikających z treści art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o przyznanie prawa własności czasowej do tegoż gruntu.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż (cyt.) "pozostałe ustalenia, odnoszące się do Funduszu Emerytalnego Pracowników Banku [...] nie mogą być kwestionowane, gdyż w istocie fundusz ten nie posiadał osobowości prawnej, ale to nie znaczy, że nie mógł być właścicielem majątku, w tym posiadać nieruchomości budynków i gruntów. Fundusz Emerytalny Pracowników Banku [...] istniał, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie. Brak osobowości prawnej nie jest przeszkodą dla posiadania majątku i funkcjonowaniu w obrocie gospodarczym, korzystania z uprawnienia ochrony sądowej. W ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym należało utrzymać w mocy skarżoną decyzję."

Od wyżej przedstawionej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Bank [...] w W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił organowi:

1. naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędną jego wykładnię;

2. naruszenie art. 3 i 4 dekretu z dnia 23 kwietnia 1953 r. o zniesieniu odrębnych funduszy emerytalnych i ubezpieczeniowych dla pracowników instytucji kredytowych oraz b. Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych poprzez błędne jego zastosowanie wobec uznania, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] była własnością Funduszu Emerytalnego Pracowników Banku [...];

3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i nie odnoszące się do wszystkich zebranych dowodów uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi w szczególności podnoszono, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła nigdy własności Funduszu Emerytalnego Pracowników Banku [...].

Ponadto akcentowano, że Bank kwestionował możliwość stosowania do przedmiotowej nieruchomości dekretu z dnia z dnia 23 kwietnia 1953 r. o zniesieniu odrębnych funduszy emerytalnych i ubezpieczeniowych (...), czemu dał wyraz w obszernym piśmie z dnia 22 kwietnia 2002 r. a argumentów w nim zawartych organ administracyjny nie rozważył i błędnie uznał, że skarżący wnioskiem do Sądu Powiatowego W. Wydział [...] Ksiąg Publicznych z dnia [...] maja 1955 r. skutecznie przekazał na rzecz Państwa sporną nieruchomość.

Skarżący zwracał uwagę również, że dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o zniesieniu odrębnych systemów emerytalnych (...) wyraźnie odnosił się do przekazania własności Funduszy a takiego prawa Fundusz, nie mający osobowości prawnej, nie miał. Nie mógł być on zatem podmiotem praw cywilnych. W związku z tym wypowiedź organu - iż wprawdzie Fundusz Emerytalny Pracowników Banku [...] nie posiadał osobowości prawnej, ale to nie znaczy, że nie mógł być właścicielem majątku – naruszała podstawowe zasady prawa cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji a także decyzji organu pierwszej instancji. Obie bowiem decyzje naruszają przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia a także zapadły z obrazą przepisów prawa, dająca podstawę do wznowienia postępowania.

Wprawdzie ta ostatnia kwestia nie była podnoszona w skardze, ale - po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny był obowiązany sprawę rozpoznać nie w granicach zarzutów a w granicach sprawy.

Jak wynika zaś z akt administracyjnych sprawy dotyczyła ona wniosku Banku [...] wniesionego w dniu 13 października 1947 r. – w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - o przyznanie prawa własności czasowej za opłatą symboliczną do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], wykazanej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]".

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] maja 2001 r. tytuł własności przedmiotowej nieruchomości zapisanym był przez zastrzeżenie z aktu Nr [...] z dnia [...] marca 1929 r. na imię Funduszu Emerytalnego Pracowników Banku [...]. Aktem tym, zawartym pomiędzy Bankiem X. w W. ( jako zbywcą) a Bankiem [...] została zawarta umowa sprzedaży spornej nieruchomości, w której Bank [...] zawierał umowę zarówno w imieniu własnym, jak i w imieniu mającej powstać w przyszłości nowej osoby prawnej tj. Funduszu Emerytalnego Pracowników Banku [...]. Zawierając zatem powyższą umowę Bank działał również jako negotiorum gestor.

Na mocy § 2 w/w aktu, w przypadku nie złożenia do zbioru dowodów księgi hipotecznej statutu w/w Funduszu, w okresie trzech lat od daty zawarcia umowy tj. od dnia [...] marca 1929 r., za nabywcę nieruchomości uznawany miał być Bank.

Faktem bezspornym w sprawie było, że statut taki nie został złożony do Sądu bowiem nie powstała osoba prawna w postaci Funduszu Emerytalnego Pracowników Banku [...]. Bank natomiast - na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 23 kwietnia 1953 r. o zniesieniu odrębnych funduszy emerytalnych i ubezpieczeniowych dla pracowników instytucji kredytowych oraz b. Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych - był uprawnionym do składania wniosków o wpis prawa własności nieruchomości innych podmiotów ( Funduszy) na rzecz Państwa.

W dniu 11 maja 1955 r. Bank [...] złożył wniosek do Sądu Powiatowego W., w którym wnosił o (cyt.) "przepisanie tytułu własności nieruchomości [...] położonej w W. przy ul. [...] na rzecz Państwa". W dalszej zaś części tego wniosku zawarto informację (cyt.) "Jeżeli chodzi o tytuł własności, to Bank [...] wyjaśnia, iż projektowany w swoim czasie Fundusz Emerytalny Pracowników Banku [...] jako osoba prawna nigdy nie powstał. Wobec tego i na mając na uwadze, że termin złożenia statutu tej instytucji dawno upłynął, tytuł własności zgodnie z aktem nabycia winien być przepisany na rzecz Banku [...].

Jednakże wobec ukazania się Dekretu z dnia 23 kwietnia 1953 r. o zniesieniu odrębnych systemów emerytalnych ( Dz. U. Nr 29, poz. 92 ) oraz wobec brzmienia art. 3 i art. 4 tego Dekretu tytuł własności tej nieruchomości winien być przepisany na własność Państwa i do złożenia wniosku o wpis prawa własności na rzecz Państwa jest uprawniony Bank [...]".

Faktem również bezspornym było, że Sąd Powiatowy W. dokonał w księdze wieczystej pod nazwą "Nieruchomość w [...] W. pod nr [...]" wpisu Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Aktualnie natomiast stanowi ona własność W. ( decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r.).

Natomiast okolicznością sporną a jednocześnie mająca w sprawie charakter rozstrzygający było, czy powyższym oświadczeniem z 1955 r. Bank przeniósł na rzecz Skarbu Państwa własność budynku położonego przy ul. [...] wraz z roszczeniami tzw. dekretowymi tj. wynikającymi z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – jak twierdziły organy, czy też do takiego przejścia praw nie doszło – jak wywodził skarżący podnosząc przy tym, że wniosek ten zawierał w swojej treści oświadczenie sprzeczne. Z jednej strony bowiem Bank potwierdzał nabycie nieruchomości przez siebie a następnie uznawał – na tle ogólnych przemian majątkowych – że właścicielem nieruchomości winien być Skarb Państwa.

Nieprzesądzając - na tym etapie sprawy - o merytorycznej zasadności skargi należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja istotnie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. sytuującym zasadę dwuinstancyjności.

Zgodnie z tą zasadą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany po raz drugi rozpoznać sprawę. Podkreślić w tym miejscy trzeba, że rozpoznanie sprawy po raz drugi nie może jedynie polegać na zdawkowym odniesieniu się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu a taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu faktycznym organ wskazuje podstawę swojego rozstrzygnięcia opartą na dokonanych ustaleniach faktycznych, które mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaś prawnym wyjaśnia tok rozumowania, który doprowadził do oparcia rozstrzygnięcia na przytoczonych przepisach prawnych.

Z treści natomiast uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika w zasadzie jedynie: co było przedmiotem postępowania, jakie przepisy zostały wskazane w odwołaniu jako naruszone przez organ pierwszej instancji oraz stwierdzenie, że Kolegium podziela stanowisko merytoryczne Prezydenta W. Organ odwoławczy wyraził przy tym – jak słusznie zauważa skarżący – nie zrozumiały zupełnie pogląd, że jednostka organizacyjna, nie mająca osobowości prawnej ( Fundusz Emerytalny Pracowników Banku [...]) mógł być właścicielem majątku, choć jest rzeczą oczywistą, że podmiotem prawa własności może być jedynie osoba - w rozumieniu kodeksu cywilnego.

W rezultacie z treści tej decyzji, która stanowi przecież odrębny i samodzielny akt prawny a dodatkowo – co należy podkreślić - została wydana w skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym, nie można zorientować się, jakie okoliczności faktyczne zostały ustalone i jakie zagadnienia prawne organ rozważał i jaki przyjął przy tym tok rozumowania. Decyzja Kolegium a więc ta decyzja, która jest zaskarżalna do Sądu, musi być czytana tylko łącznie z decyzją organu pierwszej instancji, gdyż w przeciwnym wypadku, jest zupełnie niezrozumiała i nie wyjaśnia przyczyn zapadłego rozstrzygnięcia.

Poza tym zwrócić trzeba uwagę, że pismem z dnia 9 stycznia 2004 r. ( k. 150 akt adm.) organ pierwszej instancji zawiadomił Bank oraz właścicieli odrębnych nieruchomości lokalowych znajdujących się w budynku przy ul. [...] - w trybie art. 10 k.p.a., informując ich, że – jako strony postępowania - mogą składać pisemne wyjaśnienia, wnioski oraz dowody na poparcie swoich stanowisk. Część z tych osób z uprawnienia tego skorzystała i wniosła do organu pisma ( m.in. J. P. – pismo z dnia 9 lutego 2004 r., D. L. – pismo z 17 lutego 2004 r., R. Z. – pismo z dnia 7 kwietnia 2008 r. ). Osobom tym tj. właścicielom odrębnych lokali, nie zostały jednak doręczone wydane w tej sprawie decyzje. Zostały one natomiast doręczone Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", choć w tym miejscu trzeba również zwrócić uwagę, że organ nie dysponował dokumentem, z którego wynikałoby, kto wchodzi w skład w/w Zarządu. Okoliczność ta została dopiero wyjaśniona przez Sąd na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2009 r., poprzez złożenie przez członka Zarządu stosownej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej.

W tym miejscu należy stwierdzić, że interes prawny wspólnoty mieszkaniowej, utworzonej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ), nie może być utożsamiany z interesem prawnym poszczególnych osób fizycznych, którym przysługuje tytuł własności do odrębnych lokali mieszkaniowych i do części składowych budynku oraz do udziału w prawie do gruntu.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] tak jak i zresztą w postępowaniu nadzorczym dotyczącym tzw. wniosków dekretowych jest koniecznym zapewnienie udziału w charakterze strony osobom, którym przysługuje prawo własności do wyodrębnionych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku usytuowanym na gruncie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jak zauważył to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 264/08 ( niepubl. )cyt. "(...) właściciele takich lokali stali się współwłaścicielami części budynku i urządzeń oraz w określonej części ułamkowej użytkownikami wieczystymi gruntu nieruchomości [...], co do której wydano decyzję w postępowaniu nadzorczym. (...) Obowiązujące (bowiem) prawo na podstawie art. 140 § 1 kodeksu cywilnego w równym stopniu chroni interesy dawnych właścicieli nieruchomości [...] i ich następców, dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa lub Gminy własność nieruchomości. Pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia (...) norm prawa materialnego, godziło by w konstytucyjną zasadę równości ( art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę ochrony własności ( art. 64 ust. )".

W sytuacji zatem, gdy Prezydent W. początkowo uznał, i zresztą słusznie, za strony przedmiotowego postępowania, właścicieli wykupionych, odrębnych lokali mieszkaniowych i część z tych osób zajęła stanowiska w sprawie, niedoreczenie im decyzji organów obu instancji stanowiło naruszenie procedury administracyjnej, będącego podstawą do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Dodatkowo w tym miejscu wyjaśnić też trzeba, że źródłem interesu prawnego właścicieli wykupionych lokali w postępowaniu dekretowym jest – jak wyżej wskazano - przepis art. 140 § 1 k. c. a zatem ich interes prawny wywodzony jest w tym przypadku z przysługującego takim osobom prawa własności poszczególnych lokali, współwłasności części wspólnych budynku i udziału w prawie do gruntu znajdującego się pod tym budynkiem. Tymczasem wspólnota mieszkaniowa, powstała w oparciu o art. 6 ustawy o własności lokali, jest swoistym tworem organizacyjnym, który w teorii prawa cywilnego określany jest mianem ułomnej osoby prawnej. Choć w jej skład wchodzą właściciele owych odrębnych nieruchomości lokalowych, to nie jest ona jednak podmiotem wspomnianych wyżej praw rzeczowych. Ich podmiotami są tylko poszczególni właściciele lokali. Zdolność prawna zaś wspólnoty mieszkaniowej jest ograniczona do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem ( administrowaniem) nieruchomością wspólną ( vide: uchwała (7) Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt III CZP 65/07, LEX Nr 323147). Pomimo zatem związku wspólnoty mieszkaniowej ze stosunkiem współwłasności łączącym właścicieli lokali, należy wyraźnie oddzielać te dwie konstrukcje prawne.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ winien zapewnić udział w niniejszym postępowaniu wszystkim osobom, którym przysługuje w nim status strony i wszystkim tym osobom doręczyć decyzję ( ew. decyzje). W przypadku zaś wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium winno rozpoznając sprawę po raz drugi, dokonać rzetelnych ustaleń faktycznych, wszechstronnie ocenić materiał dowodowy oraz wyjaśnić podstawy i przyczyny wydanego rozstrzygnięcia. Decyzja organu decyzja winna odpowiadać w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na podstawie art. 200 cyt. ustawy procesowej.