Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011r. sprawy ze skargi P. L. M. na bezczynność spółki A w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje spółkę A w T. do rozpoznania w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) wniosku P. L. M. z dnia 30 listopada 2010 roku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku , 2. zasądza od spółki A w T. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 30 listopada 2010 r. P. L. M. zwrócił się do T. A. R. R. S.A. z siedzibą w T. o udostępnienie informacji publicznej poprzez doręczenie listem poleconym na wskazany adres pełnego sprawozdania finansowego spółki za lata 2007, 2008 i 2009.

W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek T. A. R. R. S.A. pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. poinformowała P. L. M., iż jego działanie nie ma nic wspólnego z korzystaniem z przysługującego prawa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Dalej Agencja podała, że celem zaistnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej muszą zostać spełnione bezwzględne przesłanki ustalone ustawą, tj. informacja musi być informacją publiczną w rozumieniu ustawy, natomiast podmiot jej udzielający musi być z mocy ustawy do tego zobowiązany. Tylko łączne spełnienie w/w przesłanek warunkuje obligatoryjność zachowania się zgodnie z nakazem ustawy.

Zdaniem spółki w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do udostępnienia informacji w trybie przepisów tej ustawy, ponieważ nie podlega obowiązkowi wynikającemu z przedmiotowej ustawy. Jednocześnie wskazano, że większość żądanych informacji funkcjonuje w obiegu publicznym i skarżący może uzyskać je z innych powszechnie dostępnych źródeł (m. in. BIP i strona internetowa spółki, Monitory Sądowe B).

Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi P. L. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i wniósł o nakazanie organowi rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi P. L. M. wskazał, iż w terminie ustawowym zapytany podmiot ani nie udostępnił informacji publicznej, ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Ponadto podał, że spółka jest samorządową osobą prawną, ponad 90% jej akcji jest własnością Województwa [...] i Gminy T., zaś zgodnie z jej statutem wykonuje ona zadania publiczne, nie działa dla zysku. Nadto skarżący podał, iż na dzień wystąpienia o udzielenie informacji publicznej nie była ona opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej.

W odpowiedzi na skargę T. A. R. R. S.A. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że nie zasługuje ona na uwzględnienie z uwagi na brak zaistnienia przesłanki bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę podniesiono, iż wniosek skarżącego otrzymano w dniu 1 grudnia 2010 r., natomiast odpowiedź będąca rozstrzygnięciem została wysłana wnioskodawcy w dniu 17 grudnia 2010 r. pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. Następnie dodano, iż wobec skierowania do TARR S.A. w dniach 29 i 30 listopada 2010 r. oraz w dniu 1, 2 i 3 grudnia 2010 r. szeregu pism dotyczących udostępnienia informacji, które w mniemaniu skarżącego są informacjami publicznymi, a w istocie nie podlegają tej kategorii informacji, spółka na powyższe odpowiedziała jednym pismem datowanym na dzień 15 grudnia 2010 r. a wysłanym w dniu 17 grudnia 2010 r. z uwagi na zwiększony zakres pracy Agencji przed końcem roku. Wysyłając zatem przedmiotowe pismo do skarżącego został wypełniony obowiązek wynikający z ustawy. Przy czym w sytuacji formułowania skargi w oparciu o zarzut bezczynności nie ma znaczenia treść samej odpowiedzi na skierowane żądanie. W takiej więc sytuacji nawet to dwudniowe przekroczenie terminu na odpowiedź nie wpływa na zasadność skargi, bowiem odpowiedź została wysłana skarżącemu przed zawiśnięciem sprawy w sądzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zaznaczyć na wstępie należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W takim przypadku - zgodnie z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sadów administracyjnych poglądem - skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Stanowisko takie wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 (publikowane w Lex nr 236545), a sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) ustanawiając generalną zasadę udostępniania informacji publicznej przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępnienia wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 cyt. ustawy. Z takim właśnie wnioskiem wystąpił skarżący domagając się udzielenia mu informacji publicznej polegającej na doręczeniu listem poleconym na wskazany adres pełnego sprawozdania finansowego spółki za lata 2007, 2008 i 2009. Przedmiotem zaś skargi jest pismo wymienionej spółki stanowiące odpowiedź, w której odmówiono mu żądanej informacji, gdyż przyjęto, że żądane sprawozdania finansowe nie są informacją publiczną w rozumieniu powyższej ustawy, a spółka nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle tejże ustawy do ich udostępnienia.

W pierwszej kolejności należy zatem ocenić czy i jakie środki przysługiwały w takiej sytuacji skarżącemu. W postanowieniu z dnia 18 marca 2010 r. (I OSK 405/10, LEX nr 606370) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX Nr 299295, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX Nr 78063, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX Nr 78064). Jeżeli natomiast strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu, twierdząc, że wszczęta przez nią sprawa administracyjna winna zostać załatwiona poprzez wydanie decyzji, to w okolicznościach niniejszej sprawy winna złożyć skargę na bezczynność organu.

Zaznaczyć przy tym należy, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że skarga na bezczynność może być wykorzystywana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych. U podstaw skargi na bezczynność może leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SAB/Go 52/09, niepubl.). W postępowaniu tym Sąd może ostatecznie zweryfikować, czy żądane informacje mieszczą się w katalogu zawartym w ustawie o dostępie do informacji publicznej dającym uprawnienie do wydania decyzji.

W związku z powyższym, by stwierdzić, czy T. A. R. R. S.A. pozostaje w bezczynności, niezbędne jest ustalenie, czy żądana przez skarżącego informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Pojęcie to ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustawodawca wymienia przykładowo te sfery działalności, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Są to między innymi informacje o:

- podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują,

- zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

b) trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

c) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

d) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

e) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

- danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,

- majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, długu publicznym, pomocy publicznej i ciężarach publicznych.

Jak wynika z powyższego, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą, jest każda informacja dotycząca szeroko rozumianej działalności organów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle wyżej przytoczonych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zakres pojęcia informacji publicznej interpretować przy tym należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wbrew stanowisku T. A. R. R. S.A., wniosek skarżącego z dnia 30 listopada 2010 r. winien być rozpatrzony w trybie ustawy o dostępnie o informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

T. A. R. R. S.A. z siedzibą w T. jest spółką prawa handlowego, w którym jednostka samorządu terytorialnego – Województwo [...] ma 63,93 % udziałów oraz inna jednostka tego samorządu – Gmina Miasta T. posiada 28,76% udziałów (vide informacje zamieszczone w Biuletynie Informacji spółki). Tak więc wymieniona spółka dysponuje majątkiem publicznym oraz dodatkowo jest osobą prawną, w której obydwie jednostki samorządu terytorialnego łącznie, a także samo Województwo [...] posiadają pozycję dominującą (wielkość udziałów przekraczającą 40% - art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów – Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.).

Poza tym zgodnie z § 5 ust. 1 statutu T. A. R. R. S.A. (opublikowany na stronie BIP spółki) jej celem jest podejmowanie działań na rzecz rozwoju przedsiębiorczości oraz rozwoju gospodarczego kraju, a zwłaszcza Województwa [...] poprzez podnoszenie konkurencyjności gospodarki, przygotowanie przedsiębiorstw i struktur otoczenia biznesowego do współpracy z instytucjami Unii Europejskiej, pomoc w dostosowaniu małych i średnich przedsiębiorstw do wymogów rynku europejskiego oraz ułatwienie im dostępu do nowoczesnych technologii produkcji i metod zarządzania zaś z ust. 2 wynika, iż nie działa dla zysku (przeznacza go na cele statutowe).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości to, że spółka jest podmiotem zobligowanym na gruncie ustawy do udzielenia informacji będącej w jej posiadaniu, mającej walor informacji publicznej.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja w sprawach publicznych jest informacją publiczną. Pełne sprawozdania finansowe spółki akcyjnej, jaką jest agencja, o doręczenie których wystąpił skarżący, zawierają informacje o jej wynikach finansowych, przedstawionych zgodnie z zasadami rachunkowości. Sprawozdanie finansowe obejmuje zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2009 r., Nr 152, poz. 1223 j.t.):

1) bilans;

2) rachunek zysków i strat;

3) informację dodatkową, obejmującą wprowadzenie do sprawozdania finansowego oraz dodatkowe informacje i objaśnienia.

W dalszej części ustawy o rachunkowości wymienione są szczegółowe składniki sprawozdania finansowego, np. w bilansie wykazuje się stany aktywów i pasywów na dzień kończący bieżący i poprzedni rok obrotowy, w rachunku zysków i strat wykazuje się oddzielnie przychody, koszty, zyski i straty oraz obowiązkowe obciążenia wyniku finansowego za bieżący i poprzedni rok obrotowy. W art. 48 ust. 1 cyt. ustawy o rachunkowości wskazano, że: " Informacja dodatkowa powinna zawierać istotne dane i objaśnienia niezbędne do tego, aby sprawozdanie finansowe odpowiadało warunkom określonym w art. 4 ust. 1, a w szczególności obejmować:

1) wprowadzenie do sprawozdania finansowego, zawierające opis przyjętych zasad (polityki) rachunkowości, w tym metod wyceny i sporządzenia sprawozdania finansowego w zakresie, w jakim ustawa pozostawia jednostce prawo wyboru, oraz przedstawienie przyczyn i skutków ich ewentualnych zmian w stosunku do roku poprzedzającego;

2) dodatkowe informacje i objaśnienia:

a) do pozycji bilansu, rachunku zysków i strat, zestawienia zmian w kapitale (funduszu) własnym oraz rachunku przepływów pieniężnych za okresy sprawozdawcze objęte sprawozdaniem finansowym,

b) proponowany podział zysku lub pokrycia straty,

c) podstawowe informacje dotyczące pracowników i organów jednostki,

d) inne istotne informacje dla zrozumienia sprawozdania finansowego."

O publicznym charakterze żądanej przez skarżącego informacji przesądza w oczywisty sposób przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, e ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczy ona bowiem w istocie majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (m.in. majątkiem samorządowym), jak również dochodów i strat spółki handlowej, w której podmiot wymieniany w pkt c ma pozycję dominującą oraz dysponowania tymi dochodami i sposobu pokrywania strat.

Reasumując, spółka miała obowiązek udzielić skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Tymczasem w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r. spółka stwierdziła, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia skarżącemu informacji w trybie przepisów ustawy, ponieważ nie podlega ona obowiązkowi wynikającemu przedmiotowej ustawy. Z drugiej jednak strony na jej oficjalnej stronie internetowej znajduje się link do odpowiednich stron Biuletynu Informacji Publicznej (BIP), a w w/w piśmie podała, że większość żądanych informacji skarżący może uzyskać właśnie z BIP. Jest to oczywista sprzeczność w argumentacji spółki. Jak z powyższych ustaleń wynika, spółka jest podmiotem zobligowanym na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. do udzielenia informacji będącej w jej posiadaniu, mającej walor informacji publicznej. Z tego samego powodu spoczywa na niej również obowiązek udostępniania informacji publicznej w BIP.

Mając na uwadze powyższe zarzut bezczynności spółki należało uznać za uzasadniony i w konsekwencji na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 wyżej wymienionej ustawy.