I OSK 996/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-27	
Data wpływu	2024-05-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska	
Symbol z opisem	6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Nieruchomości	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1869/23	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1990 nr 79 poz 464; art. 63 ust. 2; Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1869/23 w sprawie ze skargi I. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 czerwca 2023 r. nr DNI.gn.613.7.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2023 r. oddalił skargę I. K. na postanowienie Ministra Rolnicywa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2023 r. nr DNI.gn.613.7.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej – o odstąpienie od zasądzania od niej zwrotu kosztów postępowania w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do decyzji Wojewody Krakowskiego z 22 maja 1991 r., znak: GG.IV-6013/2/108/91/ZZ unieważniającej Akt Własności Ziemi z 23 marca 1976 r. nr 215/159/1976 wydany przez Naczelnika Gminy W., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji nie stosuje się wyłącznie do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a przedmiotowa decyzja nie została wydana na podstawie przepisów ww. ustawy,

czym zamknięto drogę prawną do wzruszenia wadliwego aktu prawnego wydanego przez organy władzy państwowej, a którym pozbawiono prawa własności W. S. poprzez wydanie wadliwego aktu prawnego,

2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wyniki sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie, w konsekwencji nieuwzględnienia naruszenia procedury administracyjnej, mającej istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z uwagi na przepis szczególny jakim jest art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, podczas gdy nie istniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w niej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy. Jak wspomniano na wstępie, zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 22 maja 1991 r. stwierdzającej nieważność aktu własności ziemi z 23 marca 1976 r. Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko organu, że obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464, dalej jako: "ustawa z 1991 r.) wyłącza możliwość wzruszania aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, czy też innych wydanych w stosunku do nich aktów (jak w niniejszej sprawie decyzji stwierdzającej nieważność aktu własności ziemi), sprowadzając w takiej sytuacji działanie organu do rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w drodze postanowienia w ramach dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a.

Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie podnosząc, że wyłączenie możliwości poddania kontroli decyzji w trybach nadzwyczajnych, na co powołuje się organ i Sąd, rozciąga się na decyzje wydawane na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Decyzja Wojewody Krakowskiego z 22 maja 1991 r. nie zalicza się do tej kategorii spraw, pomimo że jest z nią powiązana. Wniosek o stwierdzenie nieważności wniesiony 3 kwietnia 2023 r. przez skarżącą nie dotyczył więc decyzji - aktu własności ziemi na podstawie ustawy z 1971 r., a późniejszej decyzji wydanej w oparciu o przepisy k.p.a.

Stanowisko Sądu I instancji należało uznać za słuszne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., poprzez przyjęcie, iż do decyzji Wojewody Krakowskiego z 22 maja 1991 r. stwierdzającej nieważność aktu własności ziemi z 23 marca 1976 r. wydanego przez Naczelnika Gminy w W., ma zastosowanie przedmiotowy przepis. Obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 ustawy 1991 r. stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Od dnia 1 stycznia 1992 r. ustawodawca zamknął więc możliwość wzruszania aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 8.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2562/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). O zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. dwukrotnie orzekał Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5) oraz, że nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110).

Przedmiotem wniosku skarżącej z 2023 r. o stwierdzenie nieważności była decyzja Wojewody Krakowskiego z 22 maja 1991 r., którą stwierdzono nieważność decyzji – aktu własności ziemi wydanego 23 marca 1976 r. Decyzja z 1991 r. wydana została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a., czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności i decyzja ta eliminowała z obrotu prawnego decyzję – akt własności ziemi wydany na podstawie ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wnioskiem z 2023 r. o stwierdzenie nieważności nie objęto bezpośrednio decyzji ostatecznej wydanej na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (aktu własności ziem), ale decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym, czyli w jednym z trybów nadzwyczajnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w ramach którego doszło do stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, czyli decyzji wydanej na podstawie ustawy z 1971 r. Niemniej skoro decyzja zaskarżona w postępowaniu nieważnościowym wydana została w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego i kontrolującym akt własności ziemi wydany na podstawie ustawy z 1971 r., to i do tej decyzji wydanej w przedmiocie aktu własności ziemi w trybie nadzwyczajnym, znalazł zastosowanie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Z wykładni celowościowej tego przepisu wynika bowiem, że od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszania żadnych decyzji dotyczących w swojej istocie aktu własności ziemi wydanego na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zatem również decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Możliwość jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie ustawy z 1971 r. zniósł sam ustawodawca (pod. NSA w wyrokach z 18 października 2013 r., II OSK 2252/12 i z 29 czerwca 2016 r., II OSK 2677/14 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestionowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja z 1991 r. jest integralnie związana z aktem własności ziemi wydanym 23 marca 1976 r. i w związku z tym musiała podlegać ocenie we wzajemnej zależności. Wzruszenie, w jednym z nadzwyczajnych trybów unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji stwierdzającej nieważność aktu własności ziemi prowadziłoby w istocie do zastosowania tegoż trybu w stosunku do samego aktu własności ziemi, a to z kolei z sposób oczywisty stałoby w sprzeczności z treścią wskazanego powyżej art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Regulacja ta oznacza bowiem, że od dnia wejścia w życie tego przepisu (tj. od dnia 1 stycznia 1992 r.) nie ma prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych, w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji - aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Brak możliwości kontroli, dotyczy również decyzji rozstrzygających w sprawie aktów własności ziemi, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2562/15).

Sformułowany dla organów administracyjnych zakaz zajmowania się oceną legalności decyzji uwłaszczeniowych po 31 grudnia 1991 r. oznacza, że organ, do którego wpłynął wniosek o wzruszenie jakiejkolwiek decyzji zmierzającej do podważenia decyzji wydanej w trybie ustawy z 1971 r., winien wydać rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego ze względu na regulację zawartą w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a.