Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 726/24 w sprawie ze skargi I.W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2024 r., nr 873/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od I.W. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 726/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi I.W., uchylił zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 7 sierpnia 2024 r., nr 873/2024 oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 18 czerwca 2024 r., nr 95/2024 wstrzymujące budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z tarasem i z instalacjami, znajdującego się na działce nr [...] w S., gmina K..

Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. Wójt Gminy K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora w sprawie podejrzenia wykonania na terenie północnej części zbiornika wodnego w miejscowości S. licznych samowoli budowlanych w postaci zabudowy letniskowej (rekreacyjnej).

W wyniku przeprowadzonej 20 maja 2024 r. kontroli na działce nr [...], położonej w S., ustalono, że znajduje się tam murowany, dwukondygnacyjny budynek rekreacji indywidualnej z częściowo zadaszonym tarasem. Na parterze umieszczony został salon z aneksem kuchennym, łazienka oraz spiżarnia. Na piętrze z kolei znajdują się dwie sypialnie oraz łazienka. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodną, klimatyzacyjną oraz kanalizacyjną ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe znajdującym się na działce. Powiatowy Inspektor stwierdził także, że na działce znajduje się również mur oporowy.

W związku z powyższym, pismem z dnia 18 czerwca 2024 r., Powiatowy Inspektor poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy wymienionego budynku i postanowieniem z tej samej daty, wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: "P.b."), wstrzymał prowadzenie jego budowy, jako realizowanej bez stosownego pozwolenia. Organ wyjaśnił, że kontrolowany budynek nie jest obiektem parterowym. Posiada poddasze użytkowe z dwiema sypialniami i łazienką. Nie spełnia on więc parametrów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., a tym samym na jego wybudowanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednocześnie Powiatowy Inspektor poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości [...] zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I.B..

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Podzielił stanowisko, że obiekt nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie było bowiem podstaw do zakwalifikowania tego obiektu jako wyjątku określonego w art. 29 P.b., biorąc pod uwagę, że stanowi on budynek rekreacji indywidualnej, posiadający dwie kondygnacje. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego i prawnego, a w rozważanym wypadku zasadne było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 P.b.

W skardze na powyższe postanowienie I.B. wniosła o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a.") polegające na wydaniu rozstrzygnięcia bez zbadania i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niezbędnego do prawidłowej oceny charakteru obiektu, poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a oparcie się jedynie na niepopartych niczym twierdzeniach;

2. art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 P.b. polegające na błędnej wykładni tych przepisów prowadzącej do wniosku, że budynek letniskowy wzniesiony na działce wymagał pozwolenia na budowę, a także błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że budynek ten jest budynkiem piętrowym;

3. art. 29 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że obiekt stanowi budynek piętrowy i należy zaliczyć go do budynków wymagających pozwolenia na budowę;

4. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania.

Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organów budynek jest obiektem parterowym, pełniącym funkcję rekreacyjną. Przestrzeń poddasza w budynku ma średnią wysokość w świetle poniżej 2 m, przy czym organy nie poczyniły w tej materii niezbędnych ustaleń.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienia organów obu instancji. Przytoczywszy art. 48 i nast. P.b., stwierdził, że organy nie dokonały właściwej kwalifikacji budynku w oparciu o parametry wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. Zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do przesądzenia zarówno powierzchni zabudowy, jak również – w razie zaistnienia podstaw do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b P.b. – rozpiętości elementów konstrukcyjnych i wysięgu wsporników, a nade wszystko kwestii liczby kondygnacji budynku w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej: "r.w.t."), biorąc pod uwagę, że ostatni z elementów stanu faktycznego jest przez skarżącą kwestionowany.

Sąd wywodził, że zasadnicze znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy miały ustalenia poczynione przez Powiatowego Inspektora, które zostały odzwierciedlone w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 20 maja 2024 r. W jego treści odnotowano wprawdzie istnienie budynku o funkcji rekreacyjnej, dwukondygnacyjnego, o wymiarach naniesionych na szkic zawarty na załączniku mapowym z systemu IntraEWID, jednakże dane te nie pozwoliły na jednoznaczne przesądzenie charakteru spornego budynku. Odnosząc się do spornego zagadnienia liczby kondygnacji w budynku, Sąd wskazał, że brak jest wprawdzie w P.b. definicji "budynku parterowego", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., jednakże utrwalone w języku polskim oraz w budownictwie potoczne rozumienie słowa "parter" tłumaczyć trzeba jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku.

Gdy chodzi o ocenę, czy sporny budynek posiada drugą kondygnację, Sąd pierwszej instancji wskazał na dwa elementy definicji z § 3 pkt 16 r.w.t. W pierwszej części zdefiniowano pojęcie kondygnacji jako przestrzeń pomiędzy stropami. W drugiej części definicji kondygnacji, za kondygnację uznaje się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m. Sąd wywodził, że skoro organy uznały, że w sprawie nie mamy do czynienia z budynkiem parterowym, to przy konsekwentnym stanowisku skarżącej, która okoliczność tę negowała, na poparcie swojego rozstrzygnięcia powinny przedstawić przekonującą argumentację, opartą na właściwie zebranym i ocenionym materiale dowodowym. Tymczasem w aktach sprawy, poza lakoniczną treścią protokołu kontroli, niezawierającego zresztą pomiarów wysokości pomieszczeń poddasza użytkowego, nie zgromadzono jakiegokolwiek dalszego dowodu, który rozstrzygałby kwestię charakteru wzniesionego budynku.

Sąd wywodził, że rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja. Okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Zakres postępowania dowodowego realizowanego na tym etapie ma zatem charakter istotny dla dalszych losów ewentualnego postępowania legalizacyjnego.

Następnie Sąd, przedstawiwszy szeroko reguły administracyjnego postępowania dowodowego i obowiązków organów administracji, stwierdził, że organy w niniejszej sprawie naruszyły art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., bowiem przedwcześnie, bez ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, wdrożyły tryb przewidziany we wspomnianym unormowaniu, co świadczy również o naruszeniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewódzki Inspektor, zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewszechstronną analizę zgromadzonych w sprawie dowodów, a w konsekwencji błędne uznanie, iż brak jest dowodów wystarczających do uznania, iż mamy do czynienia z budynkiem dwukondygnacyjnym, podczas gdy niespornym w sprawie pozostaje użytkowy charakter poddasza budynku;

2. § 3 pkt 16 r.w.t. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że za kondygnację uznać można jedynie takie poddasze użytkowe, którego wysokość w świetle przekracza 2 m, podczas gdy ustawodawca warunku takiego nie wprowadza;

3. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. poprzez odmowę jego zastosowania i nieuprawnione uchylenie postanowień obu instancji, podczas gdy budowa dwukondygnacyjnego budynku rekreacji indywidualnej wymagała dla swej ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a samowolny charakter robót powodował konieczność interwencji nadzoru budowlanego.

Wskazując na powyższe, Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143).

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Rozstrzygnięcie to ma charakter obligatoryjny. Ustawodawca posłużył się bowiem formułą, zgodnie z którą organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, ewentualnie pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Co więcej, z art. 48 ust. 5 P.b. wynika wprost, że postanowienie takie wydaje się również w razie zakończenia budowy. Jest to zatem pierwszy etap ustawowo ukształtowanej procedury, która następnie może prowadzić albo do legalizacji obiektu, albo do wydania decyzji o rozbiórce. Z tego względu ocena legalności postanowienia o wstrzymaniu budowy nie może abstrahować od funkcji tego aktu i od miejsca, jakie zajmuje on w sekwencji czynności określonych w art. 48, art. 48a, art. 48b, art. 49 i art. 49e P.b.

W realiach tej sprawy I.B. zrealizowała na działce nr [...] w S. budynek rekreacji indywidualnej wraz z tarasem, wyposażony w instalację elektryczną, wodną, klimatyzacyjną oraz kanalizacyjną ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, nie uzyskując ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie dokonując zgłoszenia. Tę właśnie okoliczność Sąd pierwszej instancji przyjął za punkt wyjścia swoich rozważań. Nie dostrzegł jednak, że spór w sprawie nie dotyczył tego, czy inwestycja pozostawała całkowicie poza zakresem reglamentacji przewidzianej w P.b., lecz tego, który z dwóch reżimów tej reglamentacji należało ostatecznie uznać za właściwy. Nawet zatem w wariancie najkorzystniejszym dla skarżącej, to jest przy założeniu, że obiekt mógłby mieścić się w zakresie art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b., brak wymaganego zgłoszenia nadal uzasadniałby wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. Jeżeli natomiast obiekt nie spełniał przesłanek tego zwolnienia, zastosowanie znajdował art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. W obu wypadkach wstrzymanie budowy było zatem ustawowym obowiązkiem organu. Z tej przyczyny rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które z niepełnych w ocenie tego Sądu ustaleń co do parametrów obiektu wywiodło przedwczesność samego postanowienia o wstrzymaniu budowy, okazało się zbyt daleko idące.

Nie oznacza to, że kwalifikacja obiektu jest w toku całego postępowania obojętna. Przeciwnie, może ona rzutować na dalszy bieg sprawy, w szczególności na zakres dokumentów legalizacyjnych, które inwestor powinien przedłożyć po złożeniu wniosku o legalizację, na ocenę zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz na wysokość opłaty legalizacyjnej. Te kwestie są jednak rozstrzygane na kolejnych etapach postępowania. Wystarczy przypomnieć, że po złożeniu wniosku o legalizację organ nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w trybie art. 48b P.b., następnie zaś sprawdza ich kompletność i zgodność z przepisami, stosownie do art. 49 ust. 1 P.b. Dopiero w dalszej kolejności wydawane jest postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, na które służy zażalenie, o czym stanowi art. 49 ust. 2b P.b. Z kolei art. 48 ust. 3 P.b. wymaga na etapie wstrzymania budowy jedynie poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach jej obliczania. Już z tej konstrukcji wynika, że ustawodawca rozdzielił etap obowiązkowego wstrzymania budowy od etapu szczegółowej weryfikacji parametrów obiektu i ostatecznych konsekwencji wynikających z procedury legalizacji. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem dostrzegł, że zagadnienia te nie są pozbawione znaczenia, ale błędnie przyjął, iż ich ewentualna sporność niweczy dopuszczalność wydania postanowienia z art. 48 ust. 1 P.b.

W tym kontekście należało w pierwszej kolejności odnieść się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia § 3 pkt 16 r.w.t. przez jego błędną wykładnię. Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji, wskazując na brak pomiarów wysokości pomieszczeń poddasza użytkowego i wywodząc z tego niemożność ustalenia liczby kondygnacji, przyjął w istocie, że za kondygnację można uznać jedynie takie poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, którego średnia wysokość w świetle przekracza 2 m. Taka wykładnia nie znajduje jednak oparcia w treści § 3 pkt 16 r.w.t.

Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca wyróżnia trzy sytuacje. Po pierwsze, kondygnacją jest pozioma część budynku zawarta pomiędzy wskazanymi w przepisie powierzchniami. Po drugie, za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Po trzecie, kondygnacją jest pozioma część budynku stanowiąca przestrzeń na urządzenia techniczne, mająca średnią wysokość w świetle większą niż 2 m. Konstrukcja językowa omawianego przepisu wskazuje, że warunek średniej wysokości w świetle większej niż 2 m odnosi się wyłącznie do ostatniego z wymienionych przypadków, a więc do przestrzeni na urządzenia techniczne. Nie odnosi się natomiast do poddasza z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Trafnie zatem skarżący kasacyjnie organ wywodził, że gdyby wolą ustawodawcy było objęcie tym warunkiem również poddasza, przepis zostałby sformułowany odmiennie.

Nie zmienia tej oceny to, że r.w.t. zawiera odrębne unormowania dotyczące minimalnej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, w tym pomieszczeń w budynkach rekreacji indywidualnej. Wymagania te określa § 72 r.w.t. Niespełnienie przez dane pomieszczenie wymogów techniczno-budowlanych nie prowadzi jednak do utraty przez tę przestrzeń jej funkcjonalnego charakteru. Innymi słowy, poddasze, na którym urządzono sypialnie przeznaczone na pobyt ludzi, nie przestaje być kondygnacją tylko dlatego, że pojawia się wątpliwość, czy wysokość tych pomieszczeń odpowiada wszystkim wymaganiom technicznym. Odmienna wykładnia prowadziłaby do rezultatu nieracjonalnego. Oznaczałaby bowiem, że inwestor, który urządził na poddaszu pomieszczenia na pobyt ludzi z naruszeniem warunków technicznych, znajdowałby się w korzystniejszej sytuacji niż inwestor, który wymogi te spełnił. Taki rezultat nie dałby się pogodzić ani z funkcją przepisów techniczno-budowlanych, ani z zasadą racjonalności ustawodawcy.

Powyższej oceny nie podważa przywołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzecznictwo dotyczące rozumienia pojęcia "parter". Zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 286/10, jak i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1571/21, odwołują się do utrwalonego znaczenia parteru jako najniższej kondygnacji nadziemnej dostępnej z poziomu gruntu. Orzeczenia te nie uzasadniają jednak tezy, że poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi traci cechę kondygnacji z uwagi na wysokość tej przestrzeni. Przeciwnie, odwołanie do definicji kondygnacji zawartej w § 3 pkt 16 r.w.t. potwierdza, że o uznaniu poddasza za kondygnację decyduje funkcjonalny charakter znajdujących się w nim pomieszczeń.

Skoro zatem drugi zarzut skargi kasacyjnej jest usprawiedliwiony, zasadny okazał się również zarzut pierwszy, oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zakres tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego materiał dowodowy zgromadzony przez organy był niewystarczający do przyjęcia, że mamy do czynienia z budynkiem dwukondygnacyjnym. Również ta ocena Sądu nie może zostać podzielona.

Z protokołu kontroli z dnia 20 maja 2024 r., na którym organy obu instancji oparły swoje ustalenia, wynikało, że na działce skarżącej znajduje się murowany budynek rekreacji indywidualnej z częściowo zadaszonym tarasem. Na parterze urządzono salon z aneksem kuchennym, łazienkę oraz spiżarnię. Na wyższej części budynku znajdowały się dwie sypialnie oraz łazienka. Budynek został wyposażony w instalację elektryczną, wodną, klimatyzacyjną oraz kanalizacyjną. Pomieszczenia w drugiej kondygnacji budynku zostały faktycznie zagospodarowane i przygotowane do użytkowania (umeblowane i wyposażone), co potwierdza jednoznacznie użytkowy charakter poddasza. Skarżąca, kwestionując dwukondygnacyjny charakter obiektu, nie zaprzeczała temu, że w górnej części budynku urządzono dwie sypialnie i łazienkę. Podnosiła natomiast, że przestrzeń ta ma średnią wysokość w świetle poniżej 2 m. Przy prawidłowej wykładni § 3 pkt 16 r.w.t., analizowanej na poprzednich stronach, okoliczność ta nie miała jednak decydującego znaczenia dla stwierdzenia, czy poddasze w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi kondygnację.

W tej sytuacji nie można zgodzić się z poglądem, że organ, przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy, miał obowiązek uzupełnić materiał dowodowy o pomiary wysokości poddasza. Standard wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie oznacza konieczności przeprowadzania każdego możliwego dowodu, lecz zobowiązuje organ do wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji akcentował niekwestionowane zasady postępowania dowodowego, jednak w okolicznościach tej sprawy nie mogło to uzasadnić wymagania od organów dowodów, które w świetle prawidłowo odczytanego przepisu prawa materialnego nie są potrzebne do rozstrzygnięcia. Właśnie wadliwa wykładnia § 3 pkt 16 r.w.t. doprowadziła Sąd do wniosku o niekompletności materiału dowodowego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a następnie na tej podstawie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a.

Trzeba przy tym dodać, że Sąd pierwszej instancji przypisał decydujące znaczenie również innym parametrom obiektu, takim jak powierzchnia zabudowy czy rozpiętość elementów konstrukcyjnych. W okolicznościach niniejszej sprawy było to jednak zbędne dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Zwolnienie przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. ma charakter kumulatywny. Jeżeli zatem obiekt nie jest budynkiem parterowym, już z tej przyczyny nie korzysta z tego zwolnienia. Skoro zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że na poddaszu urządzono pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, to dalsze rozważania nad innymi parametrami nie mogły prowadzić do podważenia zasadności zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. na etapie wstrzymania budowy.

W świetle dotychczasowych uwag usprawiedliwiony jest także trzeci zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. przez odmowę ich zastosowania. Zarzut ten obejmuje twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że skoro materiał dowodowy pozwalał na uznanie użytkowego charakteru poddasza, to obiekt nie miał cech budynku parterowego, a tym samym jego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to jest trafne.

Jak już wyjaśniono, o uznaniu poddasza za kondygnację w rozumieniu § 3 pkt 16 r.w.t. przesądza istnienie na nim pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W tej sprawie stwierdzono, że na górnej części budynku znajdują się dwie sypialnie i łazienka. Już same sypialnie niewątpliwie stanowią pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Łazienka dodatkowo potwierdza użytkowy charakter tej części obiektu. Taki budynek nie może być traktowany jako budynek parterowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. Skoro więc skarżąca zrealizowała go bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zachodziły podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.

Nie podważa tej konkluzji argumentacja Sądu pierwszej instancji, że kwestia prawidłowej kwalifikacji obiektu "przesądza o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne". W tej części wywód Sądu wymaga korekty. Taka teza byłaby trafna wtedy, gdyby istniała realna możliwość, że inwestycja w ogóle nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodziła. Skarżąca wybudowała obiekt bez dokonania jakiejkolwiek czynności legalizującej rozpoczęcie robót. Spór dotyczył jedynie tego, czy z uwagi na cechy obiektu należało przyjąć reżim pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Nie był to więc spór co do samej dopuszczalności wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, lecz co najwyżej co do ustaleń mogących pośrednio rzutować na dalsze etapy postępowania legalizacyjnego.

Z tych względów należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., przypisując organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także błędnie zakwestionował zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. Prawidłowa wykładnia § 3 pkt 16 r.w.t. prowadzi do wniosku, że poddasze z urządzonymi sypialniami i toaletą stanowi kondygnację niezależnie od tego, czy wymaga jeszcze oceny pod kątem spełnienia wszystkich wymogów techniczno-budowlanych. W konsekwencji obiekt skarżącej nie miał charakteru budynku parterowego. Tym samym organy zasadnie przyjęły, że jego realizacja wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, a brak takiej decyzji uzasadniał wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Nawet jednak przy przyjęciu korzystniejszego dla I.W. wariantu prawnego brak zgłoszenia czynił wydanie takiego postanowienia nieuniknionym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę I.W. na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone od skarżącej na rzecz Wojewódzkiego Inspektora koszty postępowania kasacyjnego w łącznej kwocie 610 zł złożyły się poniesione przez niego:

– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł i ustalona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 535),

– wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 360 zł odpowiadające stawce minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 118), skoro pełnomocnik ten nie prowadził sprawy przed Sądem pierwszej instancji.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.