Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Wr 348/24 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2024 r,. nr SKO 4810.72.2023 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 4 marca 2025 r., I SA/Wr 348/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. M. (dalej: "skarżący", "strona") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 9 stycznia 2024 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych.

2. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, spór w rozpatrywanej sprawie dotyczył tego, czy skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z 25 października 2023 r. którym, jako organ egzekucyjny Gminy [...], będący jednocześnie wierzycielem, odmówił on umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec strony. Sąd pierwszej instancji uznał, że z okoliczności sprawy, dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że skarżący przekroczył termin do wniesienia zażalenia. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w związku z jej stwierdzeniem organ nie miał innej możliwości, niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na podstawie bezwzględnie obowiązującej normy wskazanej w art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.; dalej: "k.p.a.") (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

3. Od powyższego orzeczenia skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu. Ponadto w skardze kasacyjnej zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP - poprzez niezapewnienie skarżącemu realnego prawa do sądu oraz prawa do skutecznego zaskarżenia decyzji organów administracji publicznej;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew przepisanym normom, co wpłynęło na zaniechanie oceny materiału dowodowego w sposób spójny i wszechstronny oraz pominięcie w ocenie dowodów faktu licznych doręczeń (34 doręczenia w jednej kopercie) oraz ograniczenie się wyłącznie do rozpoznania kwestii skuteczności złożonego zażalenia, tym samym doprowadzając do obciążenia skarżącego konsekwencjami procesowymi;

2. art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na niedopełnieniu obowiązku praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań strony oraz uwzględnieniu w decyzji słusznego interesu skarżącego, a tym samym obciążenie skarżącego konsekwencjami błędów popełnionych przez organy administracji publicznej;

3. art 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a. i art 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, dalej: "u.p.e.a.") - poprzez błędną wykładnię, jakoby brak formalnego wniosku, złożonego bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o przywrócenie terminu przed organem odwoławczym uniemożliwiał jego uwzględnienie, tzn. zachodziły przesłanki przywrócenia terminu wobec obiektywnych trudności w realizacji prawa do środka zaskarżenia, względem wskazania przez skarżącego wyjątkowych okoliczności i przeszkód w postaci znacznej liczby rozstrzygnięć oraz złożoności sprawy;

4. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") - poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę.

4. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

5.1. Niniejsze uzasadnienie wyroku ograniczone jest do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., II OSK 1780/20). Z tego względu uzasadnianie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, nie musi zawierać opisu przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, które to elementy są obligatoryjne w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 p.p.s.a.

5.2. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi mogą być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. skarżący jest zobowiązany określić podstawy kasacyjne i szczegółowo je uzasadnić.

5.3. Mając na uwadze treść skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać, należy, że strona nie kwestionuje, że wniosła zażalenie z uchybieniem terminu ale wskazuje na przyczyny tego uchybienia, które w jej ocenie niezasadnie zostały pominięte przez sąd pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że rozpoznawana sprawa dotyczy oceny stanowiska sądu pierwszej instancji w przedmiocie prawidłowości stwierdzenia przez organ uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta z 25 października 2023 r. odmawiającego umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie ma zatem kwestia formalna, czyli ocena zasadności stwierdzenia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Zgodnie z przywołanym art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego w szczególności na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wskazuje się przy tym jednoznacznie, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania/zażalenia nie zależy więc od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania/zażalenia nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania i to niezależnie od przyczyny tego uchybienia – bez znaczenia jest, czy do uchybienia terminu doszło z winy skarżącego czy też nie. Wydanie decyzji merytorycznej pomimo stwierdzonego uchybienia terminu oznaczałoby wydanie takiej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z powyższego organ w okolicznościach niniejszej sprawy był zobowiązany wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Kwestie podnoszone przez stronę, tj. okoliczności związane z przyczyną takiego uchybienia nie są natomiast objęte zakresem niniejszego postępowania. Mogłyby być one rozważane w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.

Podkreślić należy, że tryb postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu oraz inicjatywa wszczęcia takiego postępowania zostały w sposób jednoznaczny uregulowane w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Przywrócenie terminu może więc nastąpić tylko i wyłącznie na wniosek samego zainteresowanego złożony w przewidzianym prawem terminie wraz z dokonaniem czynności, której terminowi uchybiono. W k.p.a. brak jest przepisu, który nakładałby na organ odwoławczy obowiązek niejako uprzedniego poinformowania strony o "stwierdzeniu uchybienia terminu" i zmotywowania jej do wystąpienia z wnioskiem o jego przywrócenie. Natomiast poczynienie przez organ odwoławczy takiego ustalenia obliguje go - zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. - do wydania ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżący, pomimo akcentowania swojej sytuacji procesowej nie złożył w toku postępowania przed organem odwoławczym. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Złożenie go na etapie sądowym nie może natomiast odnieść skutku, bowiem jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, sąd administracyjny nie ma możliwości jego rozpoznania, gdyż adresatem takiego wniosku winien być organ odwoławczy (art. 59 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, zarzuty naruszenia art 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art 18 u.p.e.a., oraz art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 8 k.p.a. uznać należało za bezzasadne.

5.4. Dodatkowo w świetle powyższych rozważań nieusprawiedliwiony okazał się zarzut dotyczący art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez niezapewnienie skarżącemu realnego prawa do sądu oraz prawa do skutecznego zaskarżenia decyzji organów administracji publicznej.

Prawa do sądu nie można utożsamiać z prawem do wniesienia środka zaskarżenia w toku postępowania toczącego się przed organami administracji. Przewidziana w art. 134 k.p.a. instytucja procesowa, jaką jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania bądź zażalenia (tu w zw. z art. 144 k.p.a.), obliguje organ odwoławczy do każdorazowej formalnej weryfikacji odwołania (zażalenia) z punktu widzenia jego dopuszczalności i umożliwia - w razie jej negatywnego wyniku - wydanie stosownego postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dopiero korzystając z tej drogi strona może poddać stanowisko organu odwoławczego ocenie sądu i w ten sposób uzyskać potwierdzenie bądź zaprzeczenie prawa do wniesienia środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji.

5.5. Końcowo stwierdzić należy, że za bezpodstawny uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z wskazanego wcześniej przepisu wynika, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Wbrew stanowisku skarżącej sąd pierwszej instancji ocenił w pełni okoliczności rozpoznawanej sprawy i sposób pełny i zrozumiały wyjaśnił z jakich powodów zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

5.6. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

5.7. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącej ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w oparciu o przepisy art. 258-261 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw lub zażalenie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, dopiero w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (np. postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13; wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., III FSK 2045/21).

Tomasz Kolanowski Jan Rudowski Bogusław Woźniak