Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Grupy Wyborców Gminy Żelazków na postanowienie Komisarza Wyborczego w Kaliszu I z dnia 9 stycznia 2024 r., nr 8/2024 w przedmiocie podziału Gminy Żelazków na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu postanawia: odrzucić skargę Grupy Wyborców Gminy Żelazków.

Zaskarżonym postanowieniem z 9 stycznia 2024 r. nr 8/2024 Komisarz Wyborczy w Kaliszu I (dalej: Komisarz Wyborczy), działając na podstawie art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2048 ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy), dokonał zmian w podziale Gminy Żelazków na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu. Numery okręgów wyborczych, ich granice oraz liczbę radnych wybieranych w okręgach określił w załączniku do postanowienia. Skutkiem tego postanowienia był nowy podział Gminy Żelazków na okręgi wyborcze od 1 do 15, przewidujący między innymi połączenie sołectwa Borków Stary z graniczącym okręgiem nr 8 obejmującym sołectwo Russów, co pozwoliłoby na uniknięcie przekroczenia jednolitej normy przedstawicielstwa. Wydzielenie jako samodzielnych okręgów wyborczych sołectwa Kolonia Skarszewek okręg nr 10 i sołectwa Wojciechówka okręg nr 1. Podział okręgu wyborczego nr 15 obejmującego sołectwo Żelazków na dwa osobne okręgi wyborcze według określonych numerów budynków. Powstałoby zatem 15 okręgów wyborczych. Podzielono okręg 12 tak, że Sołectwo Złotniki Małe dołączono do okręgu wyborczego nr 13 obejmującego sołectwo Złotniki Wielkie (Złotniki Wielkie, Strugi) Janków, tworząc okręg nr 12. Sołectwo Anielin przyłączono do okręgu wyborczego nr 11 obejmującego sołectwa: Tykadłów i Helenów.

Wskazane postanowienie zostało podane do publicznej wiadomości 9 stycznia 2024 r. poprzez zamieszczenie na stronie internetowej organu wyborczego.

W dniu 12 stycznia 2024 r. do Komisarza Wyborczego wpłynęła skarga Grupy Wyborców Gminy Żelazków na powyższe postanowienie. Wyborcy z miejscowości Borków Stary kwestionują nowy podział na okręgi wyborcze w wyniku którego Borków Stary został pozbawiony bezpośredniego przedstawicielstwa w Radzie Gminy Żelazków. Domagają się pozostawienia dotychczasowego podziału z wydzielonym okręgiem Borków Stary i nie zmieniania jego granic. Skargę podpisali mieszkańcy Borkowa Starego w liczbie 34 osób wskazując swoje imię i nazwisko oraz składając osobisty podpis. Nie podali swojego numeru PESEL ani nie wskazali adresu miejsca zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o odrzucenie skargi w całości, a w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie o oddalenie skargi.

Organ zauważył, że zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), pismo strony powinno zawierać w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie - numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są zobowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W przedmiotowej skardze nie podano numerów PESEL oraz miejsca zamieszkania skarżących, co stanowi samoistną przesłankę odrzucenia skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych, albowiem są to podstawowe dane, w oparciu o które następuje identyfikacja wyborców. Podanie imienia i nazwiska nie jest wystarczające, do ustalenia statusu danej osoby przepisy Kodeksu wyborczego wymagają podania przede wszystkim numeru PESEL. Podkreślił, że w sprawie nie jest możliwe zastosowanie trybu z art. 49 P.p.s.a. i wezwanie do uzupełnienia ww. braku formalnego skargi, albowiem doprowadziłoby to do uchybienia ustawowemu terminowi na rozpoznanie skargi, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2024 r. sygn. akt II OKW 8/24).

Komisarz Wyborczy na podstawie danych z Centralnego Rejestru Wyborców ustalił, że 32 osoby ze składających skargę posiadają prawa wyborcze, natomiast dane dwóch osób są nieczytelne.

Następnie Komisarz Wyborczy szczegółowo przedstawił argumenty i podstawy prawne dokonania zmian w podziale na okręgi wyborcze Gminy Żelazków w zaskarżonym postanowieniu z 9 stycznia 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiona skarga podlegała odrzuceniu.

Według art. 420 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. , poz. 2408, w aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2023 r., poz. 497) na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny.

Skarga Grupy Wyborców Gminy Żelazków podlega odrzuceniu, albowiem nie zawiera obligatoryjnego elementu pisma procesowego, tj. numerów PESEL osób ją wnoszących, a także nie zawiera adresów zamieszkania tych osób.

W art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego zawarte zostało odesłanie do stosowania przepisów P.p.s.a. W zakresie nieuregulowanym w kodeksie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860) dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy wynosi 5 dni.

Zatem kwestia oceny wymogów formalnych skargi wniesionej w przedmiotowej sprawie podlega ocenie według przepisów P.p.s.a. gdy nie jest to uregulowane w Kodeksie wyborczym. Zastosowanie znajduje wówczas art. 46 P.p.s.a.

Stosownie do art. 46 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), każde pismo strony powinno zawierać:

1. oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;

2. oznaczenie rodzaju pisma;

3. osnowę wniosku lub oświadczenia;

4. podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;

5. wymienienie załączników.

Zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", pismo strony powinno ponadto zawierać w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie – oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku - adresu do doręczeń, lub siedziby i adresów stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników (lit. a), numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku (lit. b).

W skardze wniesionej przez Grupę Wyborców Gminy Żelazków nie wskazano numerów PESEL skarżących ani nie podano ich adresów zamieszkania czy też adresów do doręczeń lub adresów ich pełnomocników. Wyjątkiem jest S. S., który będąc nadawcą pisma wskazał adres zamieszkania ale również nie podał numeru PESEL.

W ocenie NSA, powyższe stanowi samoistną przesłankę odrzucenia skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych, albowiem są to podstawowe dane, w oparciu o które następuje identyfikacja wyborców. Podanie imienia, nazwiska i złożenie osobistego podpisu pod skargę nie jest wystarczające, do ustalenia statusu danej osoby. Przepisy Kodeksu wyborczego wymagają podania przede wszystkim numeru PESEL i adresu zameldowania lub zamieszkania (por. np. przepisy dotyczące tworzenia list poparcia kandydatów do rad gmin, art. 427 § 3, czy przepisy dotyczące Centralnego Rejestru Wyborców).

Zasadniczo skarga mająca braki formalne podlega uzupełnieniu na wezwanie Przewodniczącego Wydziału w trybie art. 49 P.p.s.a. Jednak w skargach wywiedzionych na postanowienie Komisarza Wyborczego nie jest możliwe zastosowanie trybu z art. 49 P.p.s.a. i wezwanie do uzupełnienia ww. braku formalnego skargi, albowiem doprowadziłoby to do uchybienia ustawowemu terminowi na rozpoznanie skargi, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego (5 dni). Jak wskazano w doktrynie, przepis ten nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi (por. B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, art. 420). Za odrzuceniem takiej możliwości na gruncie niniejszej sprawy przemawia też sam charakter postępowania ze skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych. Podjęcie określonych czynności w tym postępowaniu (zarówno przez stronę, organ czy sąd) obwarowane jest krótkimi (kilkudniowymi) terminami. Powyższe, jak również inne regulacje Kodeksu wyborczego, w tym art. 9 § 1 tego Kodeksu, przewidujący odrębny dla postępowania w trybie wyborczym sposób liczenia terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu czy organu, świadczą o tym, jak istotna jest na gruncie tego postępowania zasada szybkości. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt Ts 194/12, w którym wskazano na szczególny charakter postępowań wszczynanych w trybie wyborczym, które - jako prowadzone co do zasady w toku kampanii wyborczej - wymagają przyspieszonego procedowania. Takie rozwiązanie, polegające na odrzuceniu skargi z przyczyn formalnych bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków, ze względu na konieczność dochowania pięciodniowego, ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy, jest możliwe ze względu na treść art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego. Według tego przepisu, w zakresie nieuregulowanym w Kodeksie wyborczym, do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a. dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy wynosi 5 dni. Ustawodawca wprowadził zasadę stosowania przepisów P.p.s.a. nie wprost, a odpowiednio, co za tym idzie, z uwzględnieniem charakteru postępowania, w którym zawarte jest ww. odesłanie. Nie ulega wątpliwości, że listowne doręczenie wezwań do uzupełnienia braku formalnego skargi, a następnie oczekiwanie na wpłynięcie odpowiedzi, skutkowałoby wydaniem orzeczenia z rażącym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. W niniejszej sprawie samo doręczenie takiego wezwania nie byłoby możliwe gdyż mieszkańcy tworzący Grupę Wyborców Gminy Żelazków nie podali adresów, na które można by przesłać im wezwanie z Sądu.

Powyższe stanowisko podziela również Sąd Najwyższy w orzecznictwie w sprawach wyborczych, w tym w najnowszej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt I NZP 8/23, zgodnie z którą w postępowaniach zainicjowanych protestami przeciwko ważności wyborów: do Sejmu RP i do Senatu RP, Prezydenta RP oraz do Parlamentu Europejskiego w RP, o których mowa w Kodeksie wyborczym, a także w postępowaniu zainicjowanym protestem przeciwko ważności referendum, nie mają zastosowania przepisy art. 130 § 1 - 2 oraz art. 1301a § 1-3 Kodeksu postępowania cywilnego.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że określone przepisy kodeksu postępowania cywilnego mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie w sprawach z protestów wyborczych lub referendalnych tylko wówczas, gdy da się je pogodzić z istotą postępowania, na grunt którego dokonuje się przeniesienia, tj. w sprawach protestów wyborczych lub referendalnych. Istotną cechą określającą charakter takich postępowań są zaś krótkie terminy wydania przez Sąd Najwyższy rozstrzygnięcia o ważności wyborów lub referendum, które dodatkowo jest poprzedzone koniecznością uprzedniego rozpoznania wszystkich protestów wyborczych lub referendalnych. Tymczasem procedura naprawcza - z samej swej istoty - wiąże się z koniecznością przyznania wnoszącemu pismo procesowe odpowiedniego czasu na uzupełnienie braków formalnych. Sąd stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych regulacji K.p.c. do uzupełnienia braków formalnych protestów wyborczych i referendalnych w praktyce może prowadzić do konsekwencji niedających się pogodzić z kluczową dla takich postępowań zasadą szybkości postępowania. Przedłużanie postępowań poza przewidziane w ustawie terminy mogłoby mieć poważne negatywne konsekwencje dla dalszej organizacji i przeprowadzenia wyborów lub referendum. Podkreślono też, że prawo do zaskarżania ważności wyborów lub referendum zostało określone w sposób szeroki i maksymalnie dostępny dla wyborców, a przesłanki skutecznego wniesienia środka prawnego do sądu w tej materii nie są zbyt sformalizowane.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., w zw. z art. 420 § 1i 3 Kodeksu wyborczego, orzekł jak w sentencji.