Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi H. Z. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 21 kwietnia 2020 r. ; II. stwierdza ,że bezczynność , o której mowa w pkt I wyroku , miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej H. Z. sumę pieniężną w kwocie 2000 ( słownie : dwa tysiące ) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie : pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem H. Z. ( dalej: strona, skarżąca) z dnia 16 kwietnia 2020r. ( data wpływu do organu: 21 kwietnia 2020 r.) , adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego ( dalej: organ, Wojewoda) , o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Powyższy wniosek został zarejestrowany w systemie organu w dniu 24 kwietnia 2020 r.

W dniu 29 maja 2020 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz do przedłożenia kserokopii wszystkich stron paszportowych , oryginału wniosku , 4 zdjęć , potwierdzenia dokonania opłaty . Strona stawiła się w organie w dniu 24 czerwca 2020 r. i przedłożyła stosowne dokumenty.

Pismem z dnia 7 lipca 2020 r. organ zwrócił się - odpowiednio do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, Wydziału Zamiejscowego we Wrocławiu Delegatury ABW we Wrocławiu oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej - o informację , czy pobyt strony na terytorium Rzeczypospolitej stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odrębnym pismem z dnia 7 lipca 2020 r. organ poinformował stronę, że postępowanie w sprawie zostanie zakończone do dnia 7 września 2020 r. i wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie zezwolenia na prace typ C , listu oddelegowującego , potwierdzenia posiadania ubezpieczenia zdrowotnego oraz ,że ma zapewnione mieszkanie na terytorium RP. W dniu 16 lipca 2020 r. Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu udzieliła odpowiedzi na pismo organu z dnia 7 lipca 2020r.

W dniu 11 września 2020 r. strona złożyła wniosek o zmianę podstawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i przekwalifikowanie sprawy, wskazując, że podstawą uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy miałby być pobyt z mężem, jako członek rodziny, który zamierza zamieszkiwać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przebywa na utrzymaniu męża. Powołując się na wniosek męża z dnia 12 sierpnia 2020r. strona świadczyła ,że jej mąż jest w trakcie oczekiwania na zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. W dniu 24 września 2020 r. strona przedstawiła dokumenty wskazujące na zmianę podstawy wniosku.

Pismem z dnia 23 marca 2021 r. ( data wpływu : 1 kwietnia 2021 r ) strona zawiadomiła organ o zmianie miejsca zamieszkania i adresu korespondencji . W dniu 24 czerwca 2021 r. do sprawy przystąpił profesjonalny pełnomocnik strony i wystąpił do organu z zapytaniem czy zostały złożone wszelkie niezbędne dokumenty dla prawidłowego przeprowadzenia sprawy i wydania decyzji w jej przedmiocie ( data wpływu do organu : 2 lipca 2021 r. ) . Kolejnym pismem z dnia 7 października 2021 r. pełnomocnik strony przesłał do organu aktualną umowę najmu lokalu mieszkalnego ( data wpływu do organu: 12 października 2021 r. ) , prosząc o ewentualny kontakt w razie braku jakichkolwiek , potrzebnych dokumentów. Z uwagi na brak jakichkolwiek działań ze strony organu oraz informacji o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, w dniu 9 lutego 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony, datowane na dzień 3 lutego 2022 r. Ponaglenie zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców Departamentu Legalizacji Pobytu pismem Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 lutego 2022 r., w którym Wojewoda przyznał , że ponaglenie jest uzasadnione, jednak sposób prowadzenia sprawy wynika z ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz brakami kadrowymi. O fakcie przekazania ponaglenia poinformowano również stronę.

Pismem z dnia 4 maja 2023r. ( (data wpływu do organu: 12 maja 2023 r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu jej wniosku z dnia 21 kwietnia 2020r. Skarżąca wniosła o :

1/ zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, tj. decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2/ dokonanie kontroli bezczynności organu w kontekście postępowania administracyjnego, którego dotyczy niniejsza skarga;

3/ orzeczenie, czy bezczynność w przedmiotowym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5/ zasądzenie od Skarbu Państwa dla skarżącej odszkodowania w wysokości 10.000,00 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania jej sprawy w rozsądnym terminie;

6/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( dalej k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu .

W uzasadnieniu skargi, wskazano , że organ dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że wniosek skarżącej nie został rozpoznany - tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy. Dodatkowo organ nie poinformował skarżącej o przyczynie zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu na załatwienie sprawy w zgodzie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie skarżącej , tak długie oczekiwanie na wydanie decyzji administracyjnej, to rażące naruszenie prawa, które niewątpliwie podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej oraz trudno je pogodzić z regułami, na podstawie których funkcjonuje demokratyczne państwo prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc , że decyzją z dnia 15 maja 2023 r. udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy, ważny do dnia 15 maja 2024 r. Wskazana decyzja została wydana na podstawie art. 42a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w zw. z art. 98 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Jednocześnie organ podniósł ., że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.Dz. U. z 2022r. poz.2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. , w którym określa się je jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego , z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.

Wymaga bowiem podkreślenia ,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca , a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu , o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że mamy w niej do czynienia bezczynnością organu . Z materiału aktowego analizowanej sprawy – według stanu z chwili zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego - w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez skarżącą wniosku, tj. od dnia 21 kwietnia 2020 r. (data wpływu wniosku do organu) organ wprawdzie zawiadomił stronę o planowanym terminie zakończenia postępowania i po dołączeniu przez skarżąca brakujących dokumentów , nic nie stało na przeszkodzie do jego terminowego załatwienia .Wprawdzie po upływie wskazanego przez organ terminu do załatwienia sprawy , strona zmieniła podstawy faktyczne przedmiotowego wniosku , lecz pomimo dwukrotnych monitów pełnomocnika skarżącej , kolejna czynności została podjęte przez organ w dniu 15 maja 2023 r., kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnością tą było wydanie w dniu 15 maja 2023 r. , a więc po zainicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego decyzji udzielającej skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. W ocenie Sądu , podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co wymaga podkreślenia są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy.

Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , a więc nie tylko niewydanie przez ponad dwa i pół roku aktu - decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku . Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu . W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Natomiast załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ decyzji z dnia 15 maja 2023r. , uwzględniającej żądanie skarżącej , czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie , w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku .

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej wyżej kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.

Ta ostatnia okoliczność stanowiła jednocześnie podstawę do oddalenia dalej idącej skargi , z uwagi na negatywne skutki finansowe dla organu administracji publicznej ,wywołane przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej . Zdaniem Sądu oczekiwaną funkcję prewencyjną powinna spełnić instytucja zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej (pkt V sentencji wyroku).

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).