Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R., R. R. i T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 199/18 w sprawie ze skargi R. R., R. R. i T. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2017 r., nr DON.7101.524.2017.DRZ w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 199/18, oddalił skargę R. R., R. R. i T. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2017 r., nr DON.7101.524.2017.DRZ, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższym postanowieniem organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2017 r., znak: WIK.771.8.2.2017.MN, nakładające na T. R., R. R. oraz R. R. grzywny (każda w wysokości 72.171,70 złotych) w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr WIK/MN/7141/42/09/14 (rozbiórki odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej - na działce nr [...] ark. mapy [...] położonej w [...] przy ul. M. [...] - budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,20 x 14,50 m, piętrowego, z tarasem od strony zatoki, zlokalizowanego w płd.-zach. części działki, przy granicy z działką nr [...] - z wyłączeniem fundamentów).

Sąd I instancji zauważył, że w przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie dwóch, spośród określonych w art. 1a pkt 12b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., zwana dalej: "ustawą") środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnego wyrażone w art. 7 § 2 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy obowiązkiem organów jest zastosowanie takiego środka, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżących, prowadzącego do wykonania przez nich nakazanych robót budowlanych. Organy egzekucyjne trafnie wskazały, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest, co do zasady, środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego. Wykonanie obowiązku określonego w decyzji ostatecznej powoduje bowiem bezprzedmiotowość uiszczania grzywny, a w przypadku jej uiszczenia możliwość ubiegania się o jej zwrot. Wykonanie zastępcze wiąże się natomiast z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego kosztów wykonania obowiązku. Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącymi, że organ nie sprecyzował sposobu wymierzenia grzywny, bowiem z sentencji postanowienia WINB z dnia 27 września 2017 r. wyraźnie wynika, że na każdego ze zobowiązanych oddzielnie została nałożona grzywna w kwocie 72.171,70 złotych. Nakładając na każdego ze skarżących oddzielnie grzywnę w celu przymuszenia organ trafnie wyjaśnił, że każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, każdy z adresatów takiej decyzji jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest możliwość egzekwowania od każdego zobowiązanego wykonania tego obowiązku. Zatem grzywna w celu przymuszenia winna być nałożona na każdego z zobowiązanych. Za nieuzasadniony także uznał zarzut dotyczący braku ustaleń, czy obiekt, którego rozbiórka została nakazana, jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), czy też innym obiektem budowlanym, do którego to obiektu nie stosuje się przepisu art. 121 § 5 ustawy. Sąd podkreślił, że z decyzji WINB z dnia 30 września 2010 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotem rozbiórki jest obiekt budowlany zakwalifikowany jako budynek, a więc prawidłowo zastosowano art. 125 § 5 ustawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ egzekucyjny uzasadnił swoje działanie mające oparcie w zasadach postępowania egzekucyjnego, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności ), z których wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku i zaprzestanie stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Organ egzekucyjny w sposób prawidłowy obliczył wysokość grzywny na podstawie art. 121 § 5 ustawy, który stanowi: "Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych". Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 sierpnia 2017 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2017 r. cena ta wynosi 4014 złotych. W związku z powyższym kwota grzywny wynosi: (6,20 x 14,50) x (4014 zł : 5) = 89,90 x 802,80 = 72.171,70 złotych. Sąd I instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności lub wadliwości decyzji bądź postanowienia będących podstawą egzekucji, gdyż nie może ingerować w kwestie merytoryczne, które rozstrzygnął inny organ. Z tego względu podnoszone przez skarżących okoliczności kwestionujące zasadność nałożonego obowiązku nie podlegają badaniu przez organ egzekucyjny.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. R., R. R. i T. R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucili:

I. naruszenie "przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", tj.:

1) art. "145 § 1 pkt 1) c)" p.p.s.a., poprzez uznanie, iż organy prawidłowo nałożyły na skarżących grzywnę, wyznaczyły prawidłowy termin na wykonanie obowiązku oraz że zaistniały przesłanki do nałożenia grzywny na skarżących na podstawie "art. 121 § 5 w zw. z art. 121 § 4 p.p.s.a.", czym organy naruszyły "art. 119, 121 § 4, 121 § 5 oraz 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji";

2) art. "145 § 1 pkt 1) c)" p.p.s.a., poprzez uznanie, iż organy administracji publicznej nie naruszyły zasady uwzględnienia w toku postępowania słusznego interesu obywatela oraz że przeprowadziły wszelkie dowodu pozwalające na wydanie skarżonego postanowienia, a także rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, czym naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Sąd w sposób nieprawidłowy uznał, iż zasadne było nałożenie grzywny w oparciu o art. 121 § 5 ustawy. Organ egzekucyjny określając wysokość grzywny na podstawie ww. przepisu, który dotyczy jedynie przymusowej rozbiórki "budynku lub jego części", powinien był dokonać ustaleń, czy obiekt, którego rozbiórka została nakazana, jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt pkt 2 Prawa budowlanego, czy też innym obiektem budowlanym, do którego to obiektu nie stosuje się przepisu art. 121 § 5 ustawy, lecz przepisy art. 121 § 1-3 ustawy. Zdaniem skarżących kasacyjnie, organ nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy obiekt budowlany jest budynkiem, a Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż z decyzji WINB jednoznacznie wynika, że przedmiotem rozbiórki jest obiekt budowlany zakwalifikowany jako budynek. Wnoszący skargę kasacyjną wskazali także, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych, organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku - z postanowienia winno wynikać to, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, w pełnej wysokości na każdego z nich, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne - w zaskarżonym postanowieniu brak jest sprecyzowania sposobu wymierzenia grzywny. Mimo powyższego, Sąd błędnie uznał, iż z sentencji postanowienia jednoznacznie wynika, iż grzywna została nałożona oddzielnie na każdego ze zobowiązanych. Strona podniosła nadto, że mimo faktu, iż wskazywała w treści zażalenia, iż termin wskazany w postanowieniu jest zbyt krótki na wykonanie rozbiórki, organ w żaden sposób nie odniósł się do tej okoliczności, mimo iż dokonanie rozbiórki przez skarżących we wskazanym w postanowieniu terminie nie było możliwe wobec okoliczności, iż przedmiotowe postanowienie zostało doręczone dopiero w dniu 29 września 2017 r. Skarżący na co dzień mieszkają i pracują w W. i okolicach, stąd też nie mają możliwości nadzorowania rozbiórki na co dzień, ponadto konieczne jest uprzednie zorganizowanie miejsca do magazynowania całości sprzętu znajdującego się w domu, zatrudnienie ekipy transportowej oraz remontowej w celu demontażu zabudowy kuchennej oraz przetransportowania ruchomości, zabezpieczenia terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu, w którym skarżący kasacyjnie kwestionują prawidłowość zastosowania art. 121 § 5 w zw. z art. 121 § 4 p.p.s.a. (powinno być ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co Naczelny Sąd Administracyjny potraktował jako oczywistą omyłkę wobec dalszej treści zarzutu), poprzez brak wyjaśnienia, czy przedmiotem nakazu rozbiórki jest rzeczywiście budynek lub jego część, stanowisko to nie znajduje żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Przepis art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakłada na organ egzekucyjny powinność zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje dwie podstawowe czynności: ustalenie, czy egzekucja nałożonego obowiązku jest dopuszczalna oraz zbadanie, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony oraz czy doręczone zostało upomnienie. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania treści tytułu wykonawczego, ani też obowiązku podlegającego egzekucji. Nawet przysługujące stronie środki w tym postępowaniu nie mogą prowadzić do zmiany tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego nie sposób jest przyjąć, by na etapie stosowania przez organ środka egzekucyjnego, który w niniejszej sprawie polega na wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, możliwym byłoby weryfikowanie określonej w tytule wykonawczym treści obowiązku. Co prawda, art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulując wysokość grzywny różnicuje ją w określonych sytuacjach, niemniej jednak powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do dokonywania przez organ egzekucyjny samodzielnych ustaleń odnoszących się wprost do przedmiotu obowiązku podlegającego egzekucji. W niniejszej sprawie, jak wynika z tytułu wykonawczego, obowiązek podlegający egzekucji określony został, jako rozbiórka "odbudowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. M. [...], budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,20 m. x 14,50 m., piętrowego z tarasem od strony zatoki, zlokalizowanego w płd.-zach. części działki, przy granicy z działką nr [...] – z wyłączeniem fundamentów". Wobec tak wyraźnie sformułowanego nakazu nie może budzić wątpliwości jakiego rodzaju zrealizowana inwestycja objęta została nakazem rozbiórki, a zatem jaki jest przedmiot egzekwowanego obowiązku. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, że skarżący kasacyjnie we wniosku z dnia 15 maja 2014 r. wnosili o legalizację samowoli budowlanej i pozwolenia na użytkowanie samowolnie odbudowanego budynku o konstrukcji drewnianej o tożsamych wymiarach, jak wyżej wskazanych, z wyłączeniem fundamentów, który był usytuowany na działce oznaczonej nr [...] położonej w [...], w opisanym wyżej miejscu. Odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 578/08, jest o tyle nietrafne, że wyrok ten podjęty był w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, w którym nie zostało wyjaśnione, czy nakazem rozbiórki objęty jest wyłącznie dobudowany taras związany z budynkiem, czy też jakiś inny obiekt budowlany, przy czym organy nie wskazały w jaki sposób ustaliły wysokość nałożonej grzywny. Podsumowując, zarzut dotyczący braku wyjaśnienia okoliczności, jaki obiekt budowlany jest przedmiotem nakazu rozbiórki nie może być uznany za usprawiedliwiony. Podkreślić należy w tym miejscu, że decyzja, którą nakazano rozbiórkę konkretnego budynku wraz z tarasem, była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zarówno przez Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, które uznały, że jest ona zgodna z prawem, a przedmiotem nakazu rozbiórki był opisany wyżej budynek wraz z tarasem.

Następnym zarzutem skargi kasacyjnej jest brak właściwego sprecyzowania podmiotów, na które został nałożony obowiązek w zaskarżonym postanowieniu. Wbrew stwierdzeniu zawartym w skardze kasacyjnej, z postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wynika jednoznacznie, że grzywna została nałożona na każdego ze współinwestorów osobno. Organ orzekający w I instancji, wymieniając kolejno każdego z inwestorów określił wysokość nałożonej grzywny. W ocenie składu Sądu rozpoznającego skargę kasacyjną, takie sformułowanie obowiązku nie budzi żadnych wątpliwości. Podkreślić należy także, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie ukształtowanie obowiązku uiszczenia grzywny jest uznawane za zgodne z prawem. Możliwości nałożenia grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na każdego zobowiązanego, umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku, a gdy obowiązek zostanie wykonany grzywna podlega umorzeniu. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku może być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 591/14 - LEX nr 2083581).

Przechodząc do zarzutu dotyczącego zbyt krótkiego terminu wyznaczonego do wykonania nakazu rozbiórki, to również i ten zarzut jest niezasadny. Wskazanie w postanowieniu o nałożeniu grzywny trzymiesięcznego terminu do wykonania rozbiórki, z zastrzeżeniem, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze, nie może być oceniane jako wadliwe, uniemożliwiające wykonanie nałożonego obowiązku. Podkreślić należy, że nakaz rozbiórki został orzeczony decyzją z 2010 r. Decyzja ta, po kontroli sądów administracyjnych stała się prawomocna w dniu 24 lipca 2013 r. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 2513/11). Od chwili doręczenia skarżącym kasacyjnie wymienionego wyroku, nie powinni mieć oni wątpliwości co do konieczności podjęcia działań zmierzających do wykonania nałożonego na nich obowiązku zwłaszcza, że podejmowane przez nich działania zmierzające do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej w 2014 r., czy też zawieszenia postępowania egzekucyjnego albo wygaszenia decyzji, zakończyły się dla nich negatywnymi wyrokami sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego termin trzech miesięcy jest wystarczający do wykonania nakazu rozbiórki budynku. Fakt, że skarżący mieszkają w W. nie może stanowić istotnej przeszkody. Adresatami obowiązku są trzy osoby, które mogą wymieniać się ewentualnymi czynnościami związanymi z kontrolą wykonania nałożonego obowiązku przez osoby trzecie.

Z przytoczonych wyżej względów, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.