Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2295/22 odrzucającego skargę M. S. na uchwałę Rady Gminy Prażmów z dnia 24 marca 2011 r. nr V/27/11 w przedmiocie utworzenia Gminnego Przedszkola w Nowym Prażmowie postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2295/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę M. S. na uchwałę Rady Gminy Prażmów z 24 marca 2011 r. nr V/27/11 w przedmiocie utworzenia Gminnego Przedszkola w Nowym Prażmowie (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu z kasy WSA w Warszawie uiszczony wpis od skargi (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na niewykazanie naruszenia interesu prawnego. Przedmiotem skargi jest uchwała nie tylko niebędąca aktem prawa miejscowego, ale i w ocenie Sądu I instancji nieingerująca w sytuację prawną skarżącego prowadzącego przedszkole prywatne. Wprawdzie skarżący trafnie wywodzi, że ogólnie koszty funkcjonowania przedszkola publicznego mogły determinować wysokość subwencji oświatowej, jaką mógł on uzyskiwać prowadząc przedszkole, jednakże prawodawca nie przewidział żadnych instytucji prawnych, przy których wykorzystaniu osoby prowadzące przedszkola niepubliczne mogłyby wpływać na reguły funkcjonowania tych publicznych. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób przyjąć, aby osoby prowadzące przedszkola niepubliczne były szczególnie uprawnione do kwestionowania wszelkich rozstrzygnięć organów gminy, wpływających na koszty funkcjonowania prowadzonych przez nią przedszkoli publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i odrzucenie skargi, mimo dysponowania przez skarżącego interesem prawnym do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Prażmów nr V/27/11 z 24 marca 2011 r. w przedmiocie utworzenia Gminnego Przedszkola w Nowym Prażmowie.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dalej zwanej "u.s.g." w zw. z art. 417(1) k.c. i przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Prażmów nr V/27/11 z 24 marca 2011 r. w przedmiocie utworzenia Gminnego Przedszkola w Nowym Prażmowie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o przyjęcie skargi do rozpoznania, uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że wprowadzenie przedmiotowej uchwały doprowadziło do zmiany sposobu liczenia dotacji oświatowej wypłacanej przez gminę w latach 2012-2014, kiedy to skarżący prowadził niepubliczny punkt przedszkolny. Utworzone uchwałą przedszkole gminne było wówczas jedynym przedszkolem publicznym w gminie. Jedynie w oparciu o zaplanowane wydatki tego przedszkola liczone były dotacje oświatowe dla placówek niepublicznych (a nie, jak poprzednio, w oparciu o wydatki w gminie sąsiedniej). Powołanie do życia publicznego przedszkola w Nowym Prażmowie, nie wyposażenie go w lokal i oparcie działalności jednostki budżetowej na mieniu innej jednostki, spowodowało niższe koszty funkcjonowania przedszkola publicznego (aniżeli koszty, jakie trzeba by ponosić, gdyby przedszkole publiczne funkcjonowało we własnym budynku, spełniającym wymogi np. ZLII, podlegającym regularnym przeglądom i konserwacjom). W konsekwencji wydana uchwała doprowadziła do zaniżenia kwot dotacji, gdyż wskutek jej podjęcia z naruszeniem prawa doszło do "sztucznego" zaniżenia kwoty należnej skarżącemu dotacji. Zdaniem skarżącego jego interes prawny należy wywieść bezpośrednio z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 417(1) § 1 k.c. Skarżący nie ma możliwości wyeliminowania (stwierdzenia nieważności) z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały, ale może dochodzić roszczeń za szkodę majątkową, jakiej doznał wskutek jej uchwalenia z naruszeniem prawa. Powinien on móc uruchomić odpowiednią procedurę przed sądem administracyjnym w celu stwierdzenia niezgodności tego aktu z aktem wyższego rzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała rady gminy w przedmiocie utworzenia gminnego przedszkola. W konsekwencji dopuszczalność skargi uzależniona jest od spełnienia wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż w odniesieniu do ww. kategorii aktów gminnych art. 101 u.s.g. ma charakter przepisu szczególnego względem art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12, LEX nr 1251758). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., I OSK 810/22, LEX nr 3621452).

Ustalenie zakresu przedmiotowego art. 101 u.s.g. wymaga odniesienia się do szerszej kategorii interesu prawnego. W uchwale NSA z 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 64, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) mogą być takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Ścisła więź, jaka musi zaistnieć pomiędzy interesem indywidualnym a normą prawną, na której się on opiera, aby interes taki mógł być zakwalifikowany jako interes prawny, wyraża cechę bezpośredniości interesu prawnego. Bezpośredniość interesu prawnego oznacza bezpośredniość i aktualność związku pomiędzy normą prawa materialnego a sytuacją jednostki. W orzecznictwie sądowym istotę bezpośredniości interesu prawnego ujmuje się jako "bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny", co oznacza "że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu.

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego. Za spełnienie tej przesłanki nie mogą być uznane powody powołane w skardze kasacyjnej, iż wydanie uchwały w przedmiocie utworzenia gminnego przedszkola doprowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego, prowadzącego przedszkole niepubliczne. Źródła interesu prawnego skarżący upatruje wyłącznie w art. 417(1) k.c. Przepis ten dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne (paragrafy), zaś skarżący kasacyjnie wbrew obowiązkom wskazanym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaniechał precyzyjnego oznaczenia podstaw kasacyjnych. Niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż chodzi o art. 417(1) § 1 k.c. w brzmieniu: "Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą". Odnosząc się do tak określonego zarzutu należy wskazać, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest akt normatywny, ponieważ – jak przyjął Sąd I instancji i które to stanowisko nie zostało podważone w skardze kasacyjnej – zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Akt normatywny na gruncie art. 417(1) § 1 k.c. należy bowiem rozumieć jako akt stanowienia, nie zaś stosowania prawa (G. Karaszewski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. J. Ciszewski, P. Nazaruk, LEX/el. 2023, art. 417(1), pkt 5). W istocie na gruncie powyższego przepisu chodzi o podważenie legalności aktu prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego źródło praw lub obowiązków jednostki. Domniemanie legalności tego typu aktów, związane z ich urzędową publikacją, wymaga, aby przez skierowaniem roszczenia odszkodowawczego we właściwym trybie podważyć domniemanie zgodności aktu prawnego z normą wyższego rzędu. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, na mocy której utworzono Przedszkole Gminne w Nowym Prażmowie (§ 1 przedmiotowej uchwały). Akt ten nie zawiera kierowanych do jednostek generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, co mogłoby przesądzać o jego kwalifikacji jako akt normatywny. Skoro tak, to w odniesieniu do szkody powstałej w związku z wydaniem przedmiotowej uchwały nie znajdzie zastosowania wskazany w zarzucie naruszenia prawa materialnego przepis art. 417(1) § 1 k.c.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że roszczenie cywilnoprawne nie może być źródłem interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego. Z powyższej uchwały NSA wynika, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym jest norma prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem interesu prawnego nie mogą być skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, w tym także ewentualnie przysługujące skarżącemu roszczenie cywilnoprawne. Z woli ustawodawcy przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie naruszenia interesu prawnego, a więc zidentyfikowanie konkretnego, wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, uprawnienia jednostki, naruszonego na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, prawodawca nie przewidział żadnych instytucji prawnych, przy których wykorzystaniu osoby prowadzące przedszkola niepubliczne, mogłyby wpływać na reguły funkcjonowania tych publicznych - w kontekście kosztów ich działalności. Należy podzielić pogląd, że skoro w przepisach prawa nie przewidziano instrumentów umożliwiających ingerowanie osób trzecich w działania gmin, pozostające w bezpośrednim związku z kosztami funkcjonowania przedszkoli publicznych – określając zakres uprawnień i procedury realizacji – nie sposób uznać aby "interes" właścicieli przedszkoli niepublicznych, można było określić "prawnym". Interes skarżącego jest interesem wyłącznie ekonomicznym, a ten podlega kwalifikacji jako interes faktyczny, a nie prawny (postanowienia NSA: z 24 stycznia 2023 r., II GSK 1099/22, LEX nr 3498849, z 17 stycznia 2019 r., II OSK 3611/18, LEX nr 2612195). Skarga, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ma bowiem charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (tak NSA w postanowieniu z 25 stycznia 2022 r., II GSK 2707/21, LEX nr 3290945).

Mając powyższe na uwadze, nietrafne są zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 417(1) k.c.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.