VIII SA/Wa 262/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-11-26	
Data wpływu	2008-07-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Marek Wroczyński
Sławomir Fularski
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Wystąpiono z sygnalizacją o poinformowaniu właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o uchybieniach w toku postępowania administracyjnego	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 105; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. akt VIII SA/Wa 262/08 POSTANOWIENIE Dnia 26 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Wojciech Mazur /sprawozdawca/ Sędziowie Sędzia WSA - Marek Wroczyński Sędzia WSA - Sławomir Fularski Protokolant Katarzyna Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi T.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego postanawia: poinformować Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o istotnych naruszeniach prawa występujących w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w miejscowości [...].	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), informuje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o istotnym naruszeniu prawa, do którego doszło w toku rozpoznawania sprawy ze skargi T.P. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy przez I.G. budynku mieszkalnego położonego w miejscowości [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po ponownym rozpoznaniu sprawy wszczętej na skutek wniosku T.P. z dnia 8 sierpnia 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego w miejscowości J.

Odwołanie T.P. od tej decyzji zostało przekazane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 20 sierpnia 2007 r., który to organ postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] zawiadomił odwołującego się, że do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczony został nowy termin do dnia 8 lutego 2008 r. Jako przyczynę zwłoki organ podał znaczną ilość oraz stopień skomplikowania spraw wpływających do Inspektoratu.

W dniu wskazanym jako nowy termin załatwienia sprawy tj. w dniu [...] lutego 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...], którym zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

W dniu 12 marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wykonał postanowienie i przekazał żądane dokumenty.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzje nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2007 r.

W toku rozpatrywania sprawy Sąd stwierdził istotne naruszenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa) tj. art. 8, art. 12, art. 35 Kpa. Naruszenie to polegało przede wszystkim na przewlekłości postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 35 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwa miesiące. Przepis art. 36 Kpa przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także ww. termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz przyczyn załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że enigmatyczne powołanie się przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na ilość i stopień skomplikowania wpływających do niego innych spraw nie stanowi usprawiedliwienia dla niedziałania organu odwoławczego, tym bardziej, że organ ten w wyznaczonym nowym terminie tj. w okresie od dnia 19 września 2007 r. (data postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu) do dnia 8 lutego 2008 r. nie podjął żadnych czynności zmierzających do ostatecznego załatwienia sprawy wbrew ogólnej zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 Kpa. Dopiero w dniu 8 lutego 2008 r. organ ten postanowił uzupełnić postępowanie dowodowe, co w rezultacie spowodowało wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostatecznej decyzji po upływie kolejnych dwóch miesięcy tj. w dniu [...] kwietnia 2008 r. Łącznie więc postępowanie przed organem odwoławczym trwało 8 miesięcy.

Sąd stwierdza, że nierespektowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego prowadzi do powstania z winy organów negatywnych dla strony skutków prawnych, a w szczególności nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Ponadto nie służy realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa).

Uznając za uzasadnione wystąpienie z niniejszą sygnalizacją do organu wyższego stopnia, jakim jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w stosunku do wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego, należy zauważyć, że poza możliwością kontrolowania działań organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 88a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane -Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przysługują Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego także kompetencje określone w art. 87 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 105 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako Kpa, po rozpoznaniu po raz drugi sprawy z wniosku T.P. ponownie umorzył postępowanie dotyczące rozbudowy przez I.G. budynku mieszkalnego na działce położonej w J.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas przeprowadzonej kontroli ustalono, że inwestor realizuje rozbudowę budynku mieszkalnego na podstawie decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że budowa realizowana jest zgodnie z pozwoleniem i zatwierdzoną dokumentacją w zakresie wymiarów budynku i odległości od granic działki. Na budowie znajduje się dziennik budowy z aktualnymi wpisami, przy czym pierwszy wpis o rozpoczęciu robót budowlanych nosi datę 17 sierpnia 2006 r. Ponadto inwestor zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako Prawo budowlane zawiadomił organ o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, co najmniej siedem dni przed ich rozpoczęciem.

W odwołaniu od tej decyzji T.P. podniósł, że odległość rozbudowanego budynku od granicy z jego działką jest niezgodna z przepisami Prawa budowlanego. Wskazał, że w dacie kiedy wystąpił z wnioskiem do dokonanie kontroli budowy budynku mieszkalnego, budowa ta była już zaawansowana, zaś o toczącym się postępowaniu nie byli zawiadomieni wszyscy sąsiedzi.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] [....]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania T.P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2008 r.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Z akt sprawy wynika, że rozbudowa budynku jest

prowadzona na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Odległość od granicy z działką T.P. w "najwęższym" miejscu wynosi 3,30 m, natomiast odległość od okien do granicy działki wynosi 4,0 m, co pozostaje w zgodzie z regulacją zawartą w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w (Dz.U Nr 75, poz. 690 ze zm.) powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wobec stwierdzonej zgodności prowadzonych robot z warunkami techniczno - budowlanymi, pozwoleniem na rozbudowę i zatwierdzoną dokumentacją techniczną organ odwoławczy podzielił pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Odnosząc się do kwestii braku udziału wszystkich stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę organ odwoławczy stwierdził, że jest to przesłanka umożliwiająca wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył T.P., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem zdaniem skarżącego organ odwoławczy pominął całkowicie fakt, że roboty budowlane na działce I.G. zostały rozpoczęte w rzeczywistości przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Fakt ten został ustalony w toku niniejszego postępowania, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu poprzedniej decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. (wydanej na skutek pierwszego odwołania T.P. od decyzji Powiatowego Nadzoru Budowlanego w G),

Zdaniem skarżącego w sprawie nie został także dopełniony wymóg z art. 41 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, że inwestor jest obowiązany zawiadomić o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych właściwy organ oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem, co najmniej siedem dni przed ich rozpoczęciem. W ocenie skarżącego z treści zabranego w sprawie materiału dowodowego oraz ustaleń zawartych w uzasadnieniu poprzedniej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. wynika, że inwestor realizuje budowę w oparciu o decyzję o pozwoleniu z dnia [...] sierpnia 2006 r., a więc z dnia, w którym skarżący wystąpił z wnioskiem o dokonanie kontroli tej budowy.

Skarżący podkreślił także, że rozbudowany budynek nie zachowuje odległości od granicy działki, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. a poczynione przez organy ustalenia pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym i stanem faktycznym sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje wiec jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym skarga została uwzględniona.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest to, że decyzja Starosty G. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] dla I.G. została wydana w dniu [...] lipca 2006 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że w tym samym dniu T.P. wystąpił do tegoż organu z wnioskiem o dokonanie kontroli przedmiotowej

rozbudowy. Oznacza to, że skoro skarżący zażądał od organu przeprowadzenia kontroli rozbudowy, to inwestor rozpoczął (realizował) rozbudowę budynku przed

uzyskaniem pozwolenia na budowę. Do takiego też wniosku doszedł organ

odwoławczy w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. rozpoznając sprawę na skutek

odwołania skarżącego po raz pierwszy. Jak słusznie zauważa skarżący z treści art.

28 ustawy Prawo budowlane wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...). Poza tym legitymowanie się przez inwestora pozwoleniem na budowę nie zwalnia go z obowiązku wynikającego z art. 41 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych właściwego organu oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem w terminie co najmniej 7 dni przed ich rozpoczęciem.

Podniesiona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji okoliczność, iż inwestor zawiadomił organ o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, bowiem w aktach wniosku takiego po prostu nie ma. Organ I instancji nie wyjaśnił również (mimo zaleceń [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji z dnia [...] stycznia 2007r.) w jakim terminie inwestor faktycznie rozpoczął rozbudowę budynku mieszkalnego. Brak jest zatem konsekwencji w działaniu organu odwoławczego, który rozpoznając sprawę po raz pierwszy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2006 r., by następnie utrzymać w mocy identyczną decyzję tego organu (z dnia [...] lipca 2007 r.) przy niewyjaśnieniu przez organ I instancji okoliczności niezbędnych do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Za zasadny należy uznać także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów regulujących zachowanie odpowiednich odległości od granicy działki tj. § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z przepisu tego wynika, że budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że odległość rozbudowanego budynku mieszkalnego od granicy z działką skarżącego wynosi 3,30 m. Bez wątpienia w ścianie budynku inwestora zwróconej w stronę granicy z działką skarżącego znajdują się okna, zatem przyjęcie odległości 3,30 m, jako pozostającej w zgodzie z przepisami powołanego rozporządzenia jest nieuprawnione, nawet jeśli okna te usytuowane są niejako "we wnęce" tej ściany i licząc do tej "wnęki" okna pozostają w odległości 4,0 m od granicy działki T.P.. Zauważyć bowiem należy że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. posługują się pojęciem ściany z otworami okiennymi, a nie ściany z otworami okiennymi w jej miejscu szerszym i węższym od granicy, jak przyjęły organy obu instancji. Przyjmując zatem, że odległość budynku od granicy działki skarżącego jest zgodna przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. organy orzekające w istocie naruszyły te przepisy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 Kpa. Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 Kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dodać przy tym należy, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie stanowisko organu w kwestii zgodności przedmiotowej rozbudowy budynku z przepisami ustawy Prawo budowlane, nie zostało w żaden sposób zweryfikowane zwłaszcza w kontekście daty wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych oraz daty wniosku skarżącego o dokonanie kontroli tej rozbudowy.

Faktem jest, że w dniu wydania ([...] września 2006 r.) przez organ I instancji po raz pierwszy decyzji umarzającej postępowanie stopień zaawansowania robót budowlanych realizowanych w związku z rozbudową był znaczny i w tej sytuacji organ stwierdził bezprzedmiotowość postępowania. Jednakże wydając ponownie decyzję umarzającą postępowanie, bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. usankcjonował wszelkie nieprawidłowości, jakie towarzyszyły postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Rozpoznając ponownie sprawę z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego organy ustalą stan faktyczny w sprawie ze szczególnym uwzględnieniem daty rozpoczęcia robót budowlanych. W przypadku ustalenia, że roboty te zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a także z naruszeniem przepisów § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oznaczałoby to, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wówczas organy administracji architektoniczno – budowlanej winny rozważyć zasadność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ustawy Prawo budowlane.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania.

Zakres w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.