VII SA/Wa 2038/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-05-14	
Data wpływu	2008-12-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Elżbieta Zielińska-Śpiewak /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Leszek Kamiński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 156 par. 1  pkt 2 w zw. z  art. 139; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], znak : [...], na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz § 86 ust. 1 pkt 1, 4 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. B. pozwolenia na rozbudowę lokalu gastronomicznego wraz z przebudową wnętrza budynku mieszkalno - usługowego położonego przy ul. [...] w K. (obr.[...], nr ewid. działki [...]), stwierdził jej nieważność w części dotyczącej ogólnodostępnych pomieszczeń higienicznosanitarnych.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. obowiązkowej kontroli zakończonej budowy przedmiotowego obiektu budowlanego w punkcie 8.2 f) dotyczącym zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym, w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej stwierdził, iż pomieszczenia higienicznosanitarne ogólnodostępne o oznaczeniu zatwierdzonym w projekcie budowlanym, posiadają wymiary: D5 140 x 130 cm i 04 110 x 98 cm i są niezgodne z § 86 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W budynku o kondygnacjach dostępnych dla osób niepełnosprawnych, co najmniej jedno z ogólnodostępnych pomieszczeń higienicznosanitarnych powinno być przystosowane dla tych osób, przez zapewnienie przestrzeni manewrowej o wymiarach 1,5 x 1,5 m. Zgodnie natomiast z treścią punktu 4 cyt. przepisu jedno z pomieszczeń powinno być wyposażone w uchwyty ułatwiające korzystanie z urządzeń higienicznosanitarnych. Jak wynika z projektu architektonicznego dotyczącego przedmiotowego obiektu budowlanego (rys. nr 3) zaprojektowane pomieszczenia higienicznosanitarne D5 o wymiarach 140 x 130 cm i 04 o wymiarach 110 x 98 cm, nie spełniają przepisów wyżej cyt. rozporządzenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w projektowanym do przebudowy lokalu gastronomicznym nie przewidziano dwóch ogólnodostępnych pomieszczeń higieniczno sanitarnych dla osób niepełnosprawnych. Wprawdzie przewidziano w lokalu dwa pomieszczenia higieniczno sanitarne jednakże jeden z nich oznaczony na projekcie nr 12 przeznaczony został wyłącznie dla personelu. Pomieszczenie nr 04 zaprojektowano jako WC dla klientów tzn. jako ogólnodostępne pomieszczenie higieniczno sanitarne. Skarżąca wskazała, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym żadne z pomieszczeń nie zostało oznaczone zgodnie z pismem PINB i zaskarżoną decyzją jako D5. Jeżeli jednak chodzi o pomieszczenie 05 - to zgodnie z projektem ma ono przeznaczenie na magazyn chłodniczy i nie może być kwalifikowane jako ogólnodostępne pomieszczenie higieniczno sanitarne. Tym samym decyzja Wojewody w zakresie pomieszczenia D5 narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem odnosi się do nieistniejącego pomieszczenia lub w najlepszym razie odnosi się do pomieszczenia, które nie jest pomieszczeniem higieniczno-sanitarnym. Zdaniem skarżącej ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewody świadczą o tym, iż jedyną podstawą jej wydania było zawiadomienie PINB bez deklarowanej analizy zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżąca wskazała, że w zakresie wymiarów pomieszczenia 04 - czyli ogólnodostępnego pomieszczenia higieniczno - sanitarnego organ dokonał błędnych ustaleń. Zgodnie bowiem z zatwierdzonym projektem budowlanym pomieszczenie to miało mieć powierzchnię 3,13 m ² i zgodnie z projektem zapewniało przestrzeń manewrową o wymiarach co najmniej 1,5x1,5 m ², zgodnie z § 86 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Skarżąca dodała, że wbrew twierdzeniom organu norma z § 86 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie nakłada na inwestora obowiązku zaprojektowania pomieszczenia o wymiarach 1,5mx1,5m², a jedynie zapewnienie powierzchni manewrowej o takich wymiarach. Za głównymi zaś drzwiami do pomieszczenia oznaczonego w projekcie jako 04. istnieje przestrzeń manewrowa o wymiarach większych niż określa to norma. Wobec nieprawidłowego zatem ustalenia faktycznego w zakresie rzeczywistej przestrzeni manewrowej doszło zdaniem skarżącej do naruszenia art. 7 i 9 k.p.a. w postępowaniu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu ww. odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w całości. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wszczęcie postępowania nieważnościowego przez organ wojewódzki dotyczyło całości decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...], zaś Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji jedynie w części dotyczącej ogólnodostępnych pomieszczeń higienicznosanitarnych nie orzekając jednocześnie, co do zgodności z prawem pozostałej części badanego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części należy uznać za wyjątek od reguły, który może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy "treść decyzji lub postanowienia pozwala na to, aby przesłankę nieważności odnieść jedynie do określonego jej elementu, a usunięcie z obrotu prawnego części aktu nie pozbawia znaczenia pozostałej części rozstrzygnięcia". Organ I instancji stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...], jedynie w odniesieniu do ogólnodostępnego pomieszczenia higienicznosanitarnego naruszył powyższą zasadę. Tym samym pozwolenie na budowę utraciło swój sens jako całość, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji w części może mieć miejsce jedynie wówczas gdy pozostała część rozstrzygnięcia może stanowić samodzielny byt prawny. W opinii organu odwoławczego udzielenie pozwolenia na budowę uzależnione jest m. in. od spełnienia wymogów odnoszących się do pomieszczeń, ich rozmiarów. Z uwagi na to, iż restauracja nie może funkcjonować bez pomieszczenia higienicznosanitarnego nie możliwym było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] wyłącznie w części dotyczącej ww. pomieszczenia. W ocenie organu odwoławczego, organ wojewódzki powinien stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] w całości, zaś rozstrzygnięciem z dnia [...] organ w sposób rażący naruszył art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. B. wnosząc o jej uchylenie w całości jak i decyzji organu wojewódzkiego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z § 86 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 7, art. 10 i art. 9 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., bowiem wbrew aktualnej sądowej wykładni tych przepisów niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w części. W ocenie skarżącej biorąc pod uwagę zarówno okoliczności faktyczne istotne w sprawie takie jak fakt zakończenia budowy i udzielenia pozwolenia na użytkowanie jak i najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 18 kwietnia 2007 r. I OSK 795/06) stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadliwością jest dopuszczalne i jako zgodne z ogólnymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego winno być regułą działania organów nadzoru, także jeżeli chodzi o stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem. W ocenie skarżącej, po wszczęciu przez organ I instancji postępowania o stwierdzenie nieważności całego pozwolenia na budowę, jeżeli wskutek ustaleń postępowania dowodowego organ ustali, iż jedynie część decyzji dotknięta jest wadą nieważności powinien był rozstrzygnąć o ewentualnej nieważności części decyzji, umarzając postępowanie w pozostałej części, a nie stwierdzać nieważność całej decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczyło postępowanie przed organem I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga M.B. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione, zaskarżona decyzja bowiem jest nieważna.

Przede wszystkim podkreślić należy, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą. Pomimo tego, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez skarżącą organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję pogorszył dotychczasową sytuację skarżącej uchylając decyzję organu I instancji w całości i stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. w całości. Powyższe postępowanie stanowiło zatem naruszenie zakazu reformationis in peius (zmiana orzeczenia na niekorzyść odwołującego się), o którym mowa w przepisie art. 139 k.p.a.

Powyższa zasada, znana również powszechnie innym procedurom, należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony przysługującego stronie. Daje ona bowiem swobodę w realizowaniu przyznanego stronie prawa do odwoływania się od decyzji organu I instancji. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowym, respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym jest uznawane za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Z tego powodu obowiązkiem sądu administracyjnego jest poddanie wnikliwej kontroli posługiwania się przez organy administracyjne przepisem zawartym w art. 139 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. akt III ARN 33/93 (Państwo i prawo 1994 r. Nr 9 s. 112).

Naruszenie powyższego zakazu, które miało miejsce w niniejszej sprawie, Sąd ocenił jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. z tego powodu, iż naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. zawierającego normę gwarancyjną dla odwołującej się strony było oczywiste, a jego skutki społeczne i gospodarcze, szczególnie w odniesieniu do pogorszenia sytuacji prawnej i faktycznej odwołującej się strony, nie dają się pogodzić z wymaganiami stawianymi organom administracji w praworządnym państwie (por. też: B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. C.H. Beck, wydanie 9 str. 635). Skutkować to zatem musiało eliminacją z obrotu prawnego nieważnej decyzji, którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] w całości.

Dodać należy, że jedynym przypadkiem, w którym nie obowiązywałby zakaz reformationis in peius byłaby sytuacja, w której decyzja organu I instancji rażąco naruszałaby prawo lub powodowałaby rażące naruszenie interesu społecznego, a organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji oraz zmieniając ją na niekorzyść odwołującej strony potrafiłby wywieść taki stan rzeczy z treści decyzji a także wyjaśnić tę okoliczność w uzasadnieniu decyzji. Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie zachodziła. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] tylko oceniła, że decyzja wydana w trybie zwykłym przez Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. B. pozwolenia na rozbudowę lokalu gastronomicznego rażąco naruszyła § 86 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wykazano jednak w żadnej mierze, iż to decyzja wydana przez organ I instancji w postępowaniu nadzorczym nosi cechy nieważności, co dopiero usprawiedliwiać by mogło wydanie przez organ II instancji decyzji odstępującej od zasady reformationis in peius przy szczegółowym wykazaniu w uzasadnieniu, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny, co w tej sprawie nie zostało uczynione.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.