Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 8 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 353/24 w sprawie ze skargi E. M. na czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach w przedmiocie odmowy wypłaty kwoty określonej w decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 3) uznaje obowiązek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wypłaty na rzecz E. M. kwoty określonej w decyzji Wojewody Śląskiego z 18 grudnia 2023 r., znak: IFVIII.7570.22.4.2022, ustalającej wysokość odszkodowania; 4) zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz E. M. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wyrokiem z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 353/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę E. M. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach (dalej: organ administracji, PGWWP) w przedmiocie odmowy wypłaty kwoty określonej w decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 18 grudnia 2023 r., znak: IFVIII.7570.22.4.2022 (dalej: decyzja odszkodowawcza), wydaną na podstawie art. 20 ust. 2, 3, 7, 8, art. 21 ust. 1, 7 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1812; dalej: specustawa przeciwpowodziowa), Wojewoda Śląski: ustalił odszkodowanie na rzecz E. M. za nieruchomość położoną w gminie L., obręb L., oznaczoną jako działka nr [...] (dalej: nieruchomość); powiększył odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości; zobowiązał Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach do wypłaty ustalonego odszkodowania. Przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 29 listopada 2022 r. własnością Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z 7 listopada 2022 r., znak: IFXIII.7820.24.2020, o zmianie – w zakresie nieruchomości oznaczonych m.in. jako działka nr [...] położonych w Gminie L., w obrębie L.1 – ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego nr 1/2012 z 26 listopada 2012 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla inwestycji pn.: "Zbiornik przeciwpowodziowy Racibórz Dolny na rzece Odrze w województwie śląskim (polder)", zmienionej decyzjami Wojewody Śląskiego z: 12 stycznia 2015 r., znak: IFXIII.7820.1.2014, 4 sierpnia 2017 r., znak: IFXIII.7820.27.2017, 3 kwietnia 2018 r., znak: IFXIII.7820.113.2017.

Odwołanie od decyzji odszkodowawczej wnieśli E. M. (9 stycznia 2024 r.) oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach (29 grudnia 2023 r.).

W dniu 10 stycznia 2024 r. E. M. wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach o wypłatę, na podstawie art. 21 ust. 11 specustawy przeciwpowodziowej, odszkodowania ustalonego w decyzji odszkodowawczej z 18 grudnia 2023 r.

W piśmie z 22 stycznia 2024 r. PGWWP stwierdziło, że w danym przypadku nie ma zastosowania art. 21 ust. 11 specustawy przeciwpowodziowej i odmówiło wypłaty odszkodowania do czasu rozstrzygnięcia odwołań przez organ II instancji.

W piśmie z 31 stycznia 2024 r. E. M. ponowił wniosek o wypłatę odszkodowania. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z 20 lutego 2024 r. PGWWP podtrzymało swoje stanowisko i odmówiło wypłaty odszkodowania.

W dniu 14 lutego 2024 r. E. M. wniósł do WSA skargę na czynność organu administracji dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa, polegającą na odmowie wypłaty przez PGWWP na rzecz skarżącego zaliczki w wysokości kwoty określonej w decyzji odszkodowawczej.

Wyrokiem z 27 czerwca 2024 r. Sąd I instancji oddalił tę skargę. WSA stwierdził, że pomiędzy stronami brak jest zgody co do tego, czy skarżący może domagać się wypłaty odszkodowania na podstawie art. 21 ust. 11 specustawy przeciwpowodziowej w sytuacji, gdy decyzja ustalająca wysokość owego odszkodowania została zaskarżona zarówno przez niego, jak i PGWWP. Bezsporna pozostaje kwestia samej zasadności wypłaty wnioskodawcy odszkodowania. Sąd ten wskazał, że art. 21 ust. 11 specustawy skierowany jest wyłącznie do podmiotu, który został pozbawiony własności nieruchomości, w związku z czym zostało ustalone odszkodowanie. W projekcie specustawy (nr druku 3131 Sejm RP Vl kadencji) nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji precyzującej zamysł wprowadzenia tego rodzaju regulacji. Zdaniem WSA, wydaje się jednak, że przepis ten ma umożliwić podmiotowi wywłaszczonemu jak najszybsze uzyskanie rekompensaty za uszczerbek w jego majątku. Sąd ten podkreślił, że wypłata odszkodowania w przypadku opisanym w art. 21 ust. 11 specustawy możliwa jest tylko wtedy, gdy ze stosowny wnioskiem wystąpi strona uprawniona do jego otrzymania. Interpretowane uregulowanie jest wyjątkiem od ogólnej zasady wynikającej z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, że wykonalne są wyłącznie decyzje ostateczne. W art. 16 § 1 kpa wyjaśniono, że przymiot ostateczności posiadają decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako, że art. 21 ust. 11 specustawy jest odstępstwem od reguły, to nie może go poddawać wykładani rozszerzającej. WSA przyjął, że w świetle art. 21 ust. 11 specustawy wypłacana jest bezsporna wysokość odszkodowania, tj. wysokość wynikająca z decyzji odszkodowawczej, która kolejną decyzją wydaną w sprawie nie może być obniżona. W kontrolowanej sprawie z decyzją ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zgodził się zarówno skarżący, jak i PGWWP. Każdy z nich wniósł odrębne odwołanie do organu ll instancji. W takiej sytuacji nie można mówić o "bezspornej kwocie odszkodowania", gdyż każda ze stron kwestionuje jej wysokość. Zdaniem Sądu I instancji, o ile z samej treści art. 21 ust. 11 specustawy nie wynika bezpośredni zakaz wypłaty odszkodowania w przypadku, gdy odwołanie od niej wniosła osoba wywłaszczona, jak i inwestor, to inna wykładnia byłaby nieracjonalna i pozbawiona podstaw. Wynika to z faktu, że skoro nie można określić zakresu bezspornego odszkodowania, to jego wypłata jest niedopuszczalna.

W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 11 specustawy przeciwpowodziowej poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty zaliczki w wysokości odszkodowania ustalonego w ww. decyzjach, pomimo tego iż złożył od niej odwołanie, w sytuacji gdy odwołanie złożył również organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku, rozpoznaniem skargi oraz stwierdzeniem bezskuteczności czynności PGWWP i uznaniem obowiązku PGWWP wypłaty na rzecz skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 21 ust. 11 specustawy przeciwpowodziowej, kwoty określonej w decyzji odszkodowawczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Kwestia sporna sprowadza się w niniejszej sprawie do wykładni art. 21 ust. 11 specustawy przeciwpowodziowej, zgodnie z którym stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (należnego z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a ustawy) wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej decyzji. Wypłata tej kwoty nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze.

Z przywołanego przepisu wynika, że w przypadku wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, podmiot pozbawiony prawa własności nieruchomości może wystąpić o wypłatę kwoty ustalonej w tej decyzji nawet w sytuacji, gdy zaskarżył to orzeczenie. Z unormowania tego nie wynika natomiast, że brak jest podstaw do dokonania tej wypłaty w przypadku, gdy odwołanie od decyzji odszkodowawczej wniosła także druga strona (inwestor). Dla zastosowania art. 21 ust. 11 specustawy przeciwpowodziowej nie ma zatem żadnego znaczenia okoliczność zaskarżenia decyzji ustalającej odszkodowanie przez inwestora, skoro ustawodawca w żaden sposób do niej nie nawiązał. Treść analizowanego przepisu jest jasna i jednoznaczna.

Sposób rozumienia art. 21 ust. 11 specustawy przeciwpowodziowej przez Sąd I instancji - zgodnie z którym na podstawie tego przepisu wypłacana jest bezsporna wysokość odszkodowania, a więc nie ma on zastosowania w sytuacji, gdy obie strony kwestionują decyzję odszkodowawczą, bo skoro nie można określić zakresu bezspornego odszkodowania, to jego wypłata jest niedopuszczalna - nie znajduje żadnego uzasadnienia w brzmieniu i w celu omawianego przepisu, prowadzi natomiast do bezpodstawnej odmowy zastosowania oczywistej treści przepisu, w którym ustawodawca przyznał stronie pozbawianej własności nieruchomości uprawnienie odszkodowawcze. Sam Sąd I instancji stwierdził bowiem, że analizowany przepis ma umożliwić podmiotowi wywłaszczonemu jak najszybsze uzyskanie rekompensaty za uszczerbek w jego majątku. Tymczasem wykładnia przyjęta przez ten Sąd pozostaje w sprzeczności z rozumieniem powołanego przepisu prezentowanym przez ten Sąd, jak również prowadzi do niedopuszczalnego pozbawienia skarżącego, który utracił prawo własności nieruchomości, uprawnienia przyznanego przez ustawodawcę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie ustawy, poprzez dokonanie takiej jego interpretacji, która wbrew jego literalnej treści, wyklucza to uprawnienie. Już bowiem złożenie odwołania przez uprawnionego do uzyskania odszkodowania czyni kwotę tego odszkodowania sporną. Natomiast w treści omawianego przepisu wyraźnie wskazano, że kwestia nawet samej wypłaty odszkodowania nie ma żadnego wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. Z perspektywy celu powołanego przepisu nie ma więc, dla wypłaty kwoty odszkodowania, żadnego znaczenia sporny charakter tego odszkodowania, skoro spór wobec tej kwoty powstaje już w chwili złożenia odwołania przez osobę wywłaszczaną. Złożenie odwołań od decyzji odszkodowawczej przez inne podmioty, w tym przez inwestora, pozostaje zatem bez znaczenia dla wykonania przez zobowiązanego obowiązku opisanego w art. 21 ust. 11 specustawy przeciwpowodziowej.

W konsekwencji wykładnia art. 21 ust. 11 specustawy przeciwpowodziowej dokonana przez WSA nie jest prawidłowa, gdyż nie znajduje podstaw ani w samej treści omawianego przepisu, ani też w jego celu, stanowiąc w istocie wykładnię contra legem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 146 § 1 i § 2 ppsa, orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. art. 205 § 2 ppsa oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa, na które to koszty złożyły się: wpis od skargi (200 zł), opłata od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), koszty zastępstwa procesowego w pierwszej instancji (480 zł) oraz w postępowaniu kasacyjnym (240 zł).