Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w P. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] listopada 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "ZUS") poinformował [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w P. (zwaną dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") o zamiarze przeprowadzenia kontroli prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest ZUS, a także zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego.

W dniu [...] października 2019 r. inspektorzy kontroli ZUS udali się do siedziby Spółki w celu wznowienia czynności kontrolnych, jednakże nie zastali osób upoważnionych do jej reprezentowania. Obecna na miejscu K. S. skontaktowała się telefonicznie z osobą upoważnioną do reprezentowania Spółki – Ł G. i przekazała inspektorom, że proponuje on spotkanie w dniu 29 lub 30 października 2019 r. Inspektorzy poprosili również K. S.. by przypomniała o skierowanym do Ł. G. pisemnym wezwaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r. do przedłożenia dokumentów.

Pismem z dnia 28 października 2019 r. Spółka wystąpiła ze sprzeciwem wobec wykonywania czynności kontrolnej w dniu [...] października 2019 r., polegającej na wystosowaniu do K. S. żądania przygotowania dokumentów dotyczących przedmiotu kontroli i przedstawienia ich w dniu 29 października 2019 r. Zdaniem Spółki, czynność ta została dokonana z naruszeniem art. 49 ust. 1 oraz art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.).

Po rozpatrzeniu sprzeciwu ZUS wydał w dniu [...] października 2019 r. postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Postanowienie to doręczono Spółce w dniu 12 listopada 2019 r.

Zażaleniem z dnia 14 listopada 2019 r. – złożonym w tym samym dniu w siedzibie I Oddziału ZUS w P. – Spółka zaskarżyła postanowienie z dnia [...] października 2019 r.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., wydanym z upoważnienia Prezesa ZUS, utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...] października 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu organ podniósł, że wbrew stanowisku Spółki, inspektorzy kontroli ZUS nie wznowili w dniu [...] października 2019 r. czynności kontrolnych, wobec czego nie podjęli również czynności polegającej na wystosowaniu do K. S. żądania przygotowania dokumentów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. Spółka wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie:

1) art. 58 ust 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s.") poprzez jego niezastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności w sytuacji, gdy z mocy tego przepisu organ odwoławczy zobowiązany był przyjąć fikcję prawną wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych;

2) art. 7 oraz art 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 59 ust 16 ustawy – Prawo przedsiębiorców poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym czynności podejmowanych w dniu [...] października 2019 r. przez inspektorów kontroli ZUS wobec K. S.

W uzasadnieniu Skarżąca powołała się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 361/19, w którego uzasadnieniu wskazano, że siedmiodniowy termin, o którym mowa art. 59 ust 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców, liczony jest od dnia wniesienia zażalenia do organu pierwszej instancji lub np. nadania na poczcie. Zdaniem Spółki, skoro zażalenie wniesiono do organu kontrolnego w dniu 14 listopada 2019 r., to rozpatrując je dopiero w dniu [...] listopada 2019 r. organ działał z obrazą art. 59 ust. 9 i ust 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu wydania postanowienia po upływie terminu wynikającego z art. 58 ust 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, organ powołał się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II FSK 345/10, zgodnie z którym, termin rozpatrzenia zażalenia rozpoczyna swój bieg w dacie jego wpływu do organu odwoławczego. W stanie faktycznym sprawy oznacza to, że skoro termin rozpoczął swój bieg w dniu 18 listopada 2019 r., w którym zażalenie wpłynęło do Prezesa ZUS, to zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. wydano z jego zachowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należało zbadać najdalej idący zarzut naruszenia art. 58 ust 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, bowiem w razie jego uwzględnienia zaskarżone postanowienie obarczone byłoby istotną wadą powodującą konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zarzut ten okazał się zasadny, jakkolwiek z nieco innych względów niż wywodzi to Skarżąca.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 58 ust. 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców, na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie w drugim zdaniu tego przepisu wskazano, że właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: (1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; (2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Z kolei w ust. 10 wskazanego art. 58 postanowiono, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Spór między stronami sprowadza się do tego, jak należy rozumieć przyjętą przez ustawodawcę w art. 58 ust. 9 konstrukcję, zgodnie z którą, "organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia". W istocie chodzi zaś o rozumienie użytego tam określenia "od dnia jego wniesienia". Rozstrzygnięcie tego sporu ma bowiem zasadnicze znaczenie z punktu widzenia niedochowania wskazanego terminu 7 dniu, o czym jest mowa w art. 58 ust. 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców.

Przytoczone przez strony argumenty z orzecznictwa sądów administracyjnych wskazują na dwa, odmienne stanowiska co do wykładni omawianej regulacji.

Pierwsze z nich, wywiedzione m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II FSK 345/10, zostało wypracowane na gruncie poprzednio obowiązującego przepisu art. 84c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz.2168 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.d.g."). Zgodnie z nim, termin 7 dni do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu kontroli zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego. Stanowisko to opiera się na założeniu, że odkodowanie spornej normy nie można odbyć się bez uwzględnienia ogólnych przepisów art. 129 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którymi, zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Wynika to z przepisu art. 84c ust.16 u.s.d.g., który wprowadza zasadę, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 84c ust. 10 u.s.d.g., znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II k.p.a., więc również art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 tej ustawy.

Odmienne stanowisko zaprezentowane zostało w kilku orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podjętych już na gruncie aktualnie obowiązującego przepisu art. 58 ust. 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z nimi, siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami k.p.a. (a więc wniesienia do organu I instancji lub np. nadania drogą elektroniczną lub na poczcie). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 ustawy – Prawo przedsiębiorców odesłania do k.p.a. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie przepisu art. 59 ust. 9 w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale - co istotne - z wykładnią językową oraz celowościową omawianej regulacji (tak m. in. w wyrokach: z dnia 6 czerwca 2019 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 361/19; z dnia 15 stycznia 2020 r. o sygn. akt: V SA/Wa 1197/19; z dnia 23 stycznia 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 1409/19; jak również w dwóch wyrokach podjętych w sprawie Skarżącej: z dnia 23 stycznia 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 1352/19 i z dnia 4 marca 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 1568/19; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl)).

Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy stwierdzić jednakże należy, że opowiedzenie się za którymś z tych stanowisk nie miało znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Decydujące bowiem było to, że dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny wymogi odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., odnosiły się do sytuacji, w której występował "organ odwoławczy". Powołane przezeń przepisy art. 129 § 1, art. 132 i art. 133 k.p.a. niewątpliwie dotyczą bowiem sytuacji, w której zażalenie rozpoznaje inny organ, niż ten który wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W stanie prawnym niniejszej sprawy sytuacja taka nie występuje.

Wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes ZUS nie jest organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Pogląd taki został wyrażony m.in. w wyrokach NSA: z dnia 20 lipca 2005 r. o sygn. akt II GSK 110/05; z dnia 6 września 2005 r. o sygn. akt II GSK 154/05 i II GSK 132/05; z dnia 28 września 2005 r. o sygn. akt II GSK 181/05; z dnia 3 października 2005 r. o sygn. akt II GSK 206/05 i II GSK 160/05).

Stanowisko to pozostaje aktualne również w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, bowiem zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s. kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi – należy do zadań Zakładu, nie zaś do zakresu działania Prezesa ZUS, określonego w art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Próżno doszukać się również takich kompetencji dla Prezesa ZUS w Rozdziale 10 u.s.u.s. - "Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych". Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.u.s., protokół kontroli stanowi podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83. Ten ostatni przepis wyraźnie zaś stanowi, że decyzję taką wydaje Zakład, a nie Prezes ZUS.

Reasumując powyższe, nie można zdaniem Sądu przyjąć, że na gruncie art. 58 ust. 9 ustawy – Prawo przedsiębiorców, organem "właściwym" do rozpatrzenia zażalenie był Prezes ZUS. W omówionym stanie prawnym organem kontroli, a więc również organem rozpatrującym zażalenie był ZUS. Zatem wniesienie zażalenia do terenowej jednostki organizacyjnej ZUS (w niniejszej sprawie do I Oddziału ZUS w P.) zawsze będzie równoznaczne z jego wniesieniem do organu rozpoznającego środek odwoławczy. W konsekwencji, termin 7 dni do rozpatrzenia zażalenia powinien być liczony od daty jego wniesienia do ZUS. Dodać należy, że zaskarżone postanowienie, choć wydane z upoważnienia Prezesa ZUS, należy traktować jako postanowienie wydane przez ZUS, za którego działał Prezes ZUS.

W realiach kontrolowanej sprawy bezspornym jest, że Skarżąca wniosła zażalenie w dniu 14 listopada 2019 r. – co wynika z umieszczonej na nim pieczęci I Oddziału ZUS w P. ze wskazaniem tej daty. Zatem postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. w istocie zapadło już po upływie 7-dniowego terminu do rozpatrzenia zażalenia, liczonego od dnia jego wniesienia.

Skoro zatem właściwy organ nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, to postanowienie z dnia [...]1 października 2019 r. o kontynuacji czynności kontrolnych upadło z mocy samego prawa i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Jak to przy tym słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Wa 3615/17, wobec nierozpatrzenia zażalenia w terminie odpada możliwość wydawania postanowienia w sprawie rozpatrywania sprzeciwu przez organ drugiej instancji. Postępowanie zażaleniowe odnośnie kontynuacji czynności kontrolnych zostaje wtedy zakończone milcząco, co jest przewidziane przez ustawodawcę w art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a. Skoro skutek prawny milczenia organu jest znany, to zbędne jest wydawanie postanowienia, które musiałoby jedynie potwierdzać skutek prawny istniejący z mocy ustawy. Stanowisko to jest aktualne na gruncie niniejszej sprawy, wobec odesłania z art. art. 59 ust. 16 ustawy – Prawo przedsiębiorców.

Z tej przyczyny przyjąć należało, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców, co obligowało Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie skargi z tych powodów sprawia jednocześnie, że bezprzedmiotowe staje się odnoszenie do pozostałych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.