II SA/Kr 1519/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-12	
Data wpływu	2025-12-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414; art 32 ust 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 września 2025 r., znak WI-I.7840.5.25.2025.SA w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i budowę oddala skargę.	
Uzasadnienie
II SA/Kr 1519/25

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 97/6740.1/2025 z 6 lutego 2025 r., znak: AU-01-4.6740.1.166.2024.KFI, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił K. sp. z o.o. w K. pozwolenia na rozbiórkę pozostałych fragmentów zabudowy, budowę, przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz nadbudowę kominów dla zamierzenia budowlanego "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz instalacjami na działce nr [...], [...] obr. [...] j. ewid P. przy ul. [...] oraz przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na funkcję mieszkalno-usługową na działce nr [...] obr. [...] j. ewid. P. przy ul. [...] oraz budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami na działce nr [...]; [...] obr.[...] j. ewid. P. przy ul. K. j wraz z rozbiórką pozostałych fragmentów zabudowy i elementów zagospodarowania terenu na działce [...] obr.[...] j. ewid. P. oraz nadbudową kominów budynku na działce nr. [...] obr.[...] j. ewid. P. ".

W odwołaniu B. N. (współwłaściciel działki nr [...]) podniósł, że:

- inwestor nie zawarł z nim umowy, więc nie jest uprawniony do podwyższenia wysokości kominów na działce nr [...] (zgoda na wejście na dach to nie zgoda na dysponowanie działką nr [...] na cele budowlane, a gdyby nawet tak było, to została cofnięta); wykonanie budynków skutkowałoby naruszeniem ciągu wysokości posadowienia kominów oraz usytuowaniem kominów na działce nr [...] poniżej poziomu dachów na działce sąsiedniej;

- naruszono jego prawo do korzystania ze światła z podwórza parceli [...];

- zachodzi niezgodność z planem miejscowym (§ 24 ust. 13 pkt 1) w zakresie maksymalnej wysokości bezwzględnej zabudowy dla inwestycji (221,42 m zamiast 214 m n.p.m.);

- projekt jest niespójny w zakresie liczby pięter (4 albo 5).

Wojewoda Małopolski decyzją z 29 września 2025 r., znak: WI-I.7840.5.25.2025.SA, uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak aktualnego tytułu prawnego inwestora do działki nr [...] (niezbędna nadbudowa kominów).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że na działce nr [...] konieczna jest nadbudowa kominów budynku usytuowanego na działce sąsiedniej przy ul. [...]/ ul. [...], której właścicielem jest odwołujący się (wraz z żoną). Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane dwukrotnie: po wezwaniu z 1 sierpnia 2024 r. oraz po postanowieniu z 23 października 2024 r. O ile z protokołu z 4 lutego 2025 r. wynika, że współwłaściciele działki po zapoznaniu się z aktami sprawy i dokumentacją projektową nie wnieśli uwag, o tyle pismem z 5 lutego 2025 r. zakwestionowali prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. prawo do nadbudowy kominów w należącym do nich budynku. Wezwany do wyjaśnień inwestor utrzymuje, że z pisma z 5 lutego 2025 r. nie wynika skuteczne cofnięcie zgody.

Treść zgody (bez miejsca i daty sporządzenia oraz wskazania, kto i komu udziela zgody na wejście w teren działki i wykonanie określonych robót) jest następująca:

"W związku z planowaną budową budynku przy ul. [...] (dz. [...] obr. [...]

P. współwłaściciel budynku przy [...] (dz. [...] obr. [...] P. wyraża zgodę na wejście na dach na czas wykonania nadbudowy/ podwyższenia kominów spalinowych i wentylacyjnych na dachu naszego budynku pod następującymi warunkami:

- przed rozpoczęciem prac przeprowadzona zostanie komisyjnie kontrola określająca stan techniczny dachu budynku [...]

- nadbudowa kominów zostanie wykonana przez koncesjonowaną uprawnioną firmę, na koszt Inwestora i zgodnie z obowiązującymi przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz norm branżowych,

- niezwłocznie po zakończeniu prac komisja złożona z przedstawicieli Właściciela, Inwestora i Wykonawcy dokona kontroli pokrycia dachu i zadecyduje o potrzebie i zakresie ewentualnych robót naprawczych,

- Inwestor zapewni odbiór kominiarski wykonanych kominów".

Zdaniem organu odwoławczego właściciele działki dwukrotnie zanegowali udzielenie inwestorowi prawa do dysponowania działką na cele budowlane, tj. najpierw w piśmie z 5 lutego 2025 r. ("Jako właściciele nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] w K. oświadczamy, że nigdy nie udzieliliśmy zgody żadnemu konkretnemu podmiotowi, w tym K. sp. z o.o., do dysponowania naszą nieruchomością ani jej częścią na cele budowlane w rozumieniu ustawy Prawo Budowlane. W trakcie przeprowadzanych rozmów z Panem T. G. sporządziliśmy jedynie notatkę z istotnymi warunkami na jakich ewentualnie przyszły wykonawca mógłby wejść na nasz dach"), a następnie w odwołaniu ("Zaskarżoną Decyzję zaskarżam w całości, zarzucając jej naruszenie: (...) art. 32 ust. 4 pkt. 2 pb oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 pb poprzez uznanie, że dla udzielenia pozytywnej decyzji ws. pozwolenia na budowę, wystarczające jest złożone przez Inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo braku posiadania oświadczenia faktycznych właścicieli o wyrażeniu takiej zgody, w tym wyraźne cofnięcie ewentualnej zgody udzielonej w sprawie (Odwołujący podkreśla, że jego oświadczenie o wyrażeniu zgody na wejście na dach nie powinno być intepretowane jako wyrażenie zgody właściciela na dysponowanie przez Inwestora jego nieruchomością na cele budowlane)").

Nawet gdyby pismo bez daty potraktować jako zgodę, to późniejsze jednoznaczne oświadczenie o braku takiej zgody (co należy uznać za wycofanie wszelkich składanych wcześniej zobowiązań w tym zakresie), złożone w trakcie prowadzonego postępowania wiąże organy i uniemożliwia wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora.

W skardze K. sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "pb") przez błędne przyjęcie, że nie miała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) art. 60 i 61 § 1 Kodeksu cywilnego przez pominięcie skuteczności złożonego oświadczenia woli;

3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, błędne rozstrzygnięcie wątpliwości na jej niekorzyść, naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także wydanie orzeczenia z przekroczeniem kompetencji organu odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że zgoda – która, jak wynika to z jej treści, nie była uzależniona od zawarcia odrębnej umowy – obejmuje czynności konieczne do wykonania robót budowlanych (wejście na dach, nadbudowę kominów), wskazuje przedmiot inwestycji i lokalizację oraz określa warunki realizacji (m.in. wykonanie przez uprawnioną firmę, kontrola techniczna, odbiór kominiarski). Choć nie zawiera daty i miejsca sporządzenia, to została wręczona prezesowi spółki, a następnie przed 30 grudnia 2024 r. złożona do urzędu oraz dołączona do dokumentacji konserwatorskiej. Bez wpływu na tę zgodę pozostaje odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a także pismo z 5 lutego 2025 r., które zostało skierowane do organu (zamiast do inwestora), nie zawiera oświadczenia o cofnięciu zgody (lecz zaprzeczenie faktu udzielenia zgody), a zostało złożone przez pełnomocnika odwołującego się, który był umocowany tylko do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym (a nie do składania oświadczeń o charakterze materialnoprawnym). Zdaniem skarżącej zgoda na dysponowanie nieruchomością nie ma charakteru procesowego, więc nie może być dowolnie cofnięta, a ewentualne spory co do jej skuteczności powinny być rozstrzygane przez sąd powszechny. Jednocześnie zaprzeczyła, jakoby zaszły jakiekolwiek wady oświadczenia woli (art. 82-88 Kodeksu cywilnego). Skarżąca podkreśliła, że współwłaściciele działki nie wnieśli uwag po zapoznaniu się z dokumentacją projektową, w której zalegała zgoda (protokół z 4 lutego 2025 r.). Organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły kompetencję do badania istnienia i ważności prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a złożone przez inwestora oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej organ mogą zakwestionować tylko wtedy, gdy są bezsporne i oczywiste dowody, że inwestor takiego prawa nie posiada (np. prawomocne orzeczenie sądu powszechnego, odwołanie zgody złożone jednocześnie lub wcześniej i doręczone inwestorowi).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do badania skuteczności cofnięcia zgody (które może nastąpić przed wydaniem decyzji ostatecznej), natomiast są zobowiązane do uwzględniania stanu prawnego i faktycznego na dzień rozstrzygania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 - dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przepis art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.), dalej upb, stanowi zaś, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1)złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma zatem charakteru uznaniowego i organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Jednym z podstawowych warunków ubiegania się o pozwolenia na budowę jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, bowiem – jak wyżej wskazano -pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Rozpatrując przy tym wniosek, organ, co do zasady, sprawdza treść takiego oświadczenia inwestora wyłącznie pod względem formalnym. Jednakże, w przypadku zakwestionowania takiego oświadczenia, okoliczności dotyczące faktycznego przysługiwania inwestorowi takiego tytułu stanowią przedmiot postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce.

Skarżący dołączyli do wniosku o pozwolenie na budowę prawidłowo wypełnione oświadczenie w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, dotyczące działki stanowiącej współwłasność skarżących nr [...] obr. [...] P. (k. 135 a.adm.).

Jednakże w dniu 5 lutego 2025 r. - a zatem na dzień przed wydaniem przez organ I Instancji decyzji w dniu 6 lutego 2025 r. - skarżący złożyli do akt sprawy pismo z którego wynikała, że nigdy nie udzielali inwestorowi zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wydając decyzję organ I instancji dysponował zatem stanowiskiem skarżących - właścicieli działki nr [...]. W odwołaniu od decyzji organu I Instancji, skarżący ponowili swoje stanowisko i dodatkowo je rozwinęli, w sposób, z którego jednoznacznie wynikało, że zgody na dysponowanie swoją nieruchomością na cele budowlane nie udzielili i nie udzielają jej nadal.

Jakkolwiek warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie tego prawa, to niepodważalną regułą jest, że prawo zabudowy nieruchomości gruntowej przysługuje tylko temu, kto w istocie posiada prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane).

W sytuacji zatem, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej ustali, że inwestor faktycznie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zobligowany jest do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. "Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwalnia co do zasady organ administracji z konieczności badania prawdziwości tego dokumentu. Oświadczenie jest skuteczne o ile z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym." (por. Wyrok NSA z 17.06.2025 r., II OSK 126/23, LEX nr 3895384.)

Niewątpliwie, zgodnie z art. 3 pkt 11 upb, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Z kolei, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, który w sposób pewny wyraża wolę właściciela na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego inwestora, określonego obiektu budowlanego. W sytuacji gdy pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., sygn. II OSK 2180/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Złożone przez inwestora oświadczenie jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, że nie odpowiada ono rzeczywistości. Pogląd taki jest od dawna utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 760/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, dokonanie przez Wojewodę oceny w zakresie posiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki [...], z uwagi na to, że stanowisko skarżących zawarte zarówno w piśmie z dnia 5 lutego 2025r. jak i w odwołaniu, zaprzeczało temu, było w pełni zasadne.

Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2024 r. sygn. II OSK 758/23 "Organ administracji budowlanej dysponując oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. i cofającym taką zgodą, musi oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Tymczasem inwestor nie zgadzając się z cofnięciem zgody, czy jakimkolwiek innym oświadczeniem drugiej strony, może poddać sprawę tego oświadczenia woli właściciela pod osąd sądu cywilnego."

Z cała pewnością oceny, czy dane oświadczenie było zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz jeśli nią było - skutków prawnych jej cofnięcia, nie może dokonywać organ administracyjno – budowlany, a w ślad za nim sąd administracyjny.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.