Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi D. P., J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) Wojewoda W. (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z [...] października 2019 r. (znak: [...]) stwierdzającą, że ostateczna decyzja tego organu nr [...] z [...] grudnia 2018 r. – w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z. P. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] zlokalizowanej w miejscowości S. [...] (zwana dalej "Decyzją PnB") – została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia Decyzji PnB, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja wyłącznie odpowiadającą w swej treści decyzji dotychczasowej.

Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] lutego 2019 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 2019 r.) D. i J. małżonkowie P. (zwani dalej łącznie "Skarżącymi") złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego Decyzją PnB, oparty na przesłance wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Starosta O. (zwany dalej "Starostą" lub "organem I instancji") wznowił to postępowanie.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Starosta odmówił uchylenia ostatecznej Decyzji PnB, wskazując w uzasadnieniu, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania dowiedziono, iż komin, który został wybudowany w związku z przedmiotową inwestycją, spełnia wymagania przewidziane w przepisach budowlanych.

Na skutek odwołania złożonego przez D. i J. P., Wojewoda – decyzją z [...] sierpnia 2019 r. – uchylił ww. decyzję Starosty z [...] czerwca 2019 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wytykając w uzasadnieniu, że Starosta zobowiązany był rozstrzygnąć, czy w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB wystąpiła kwalifikowana wada, polegająca na pominięciu osób, które winny być stroną tego postępowania, i w zależności od poczynionych ustaleń winien wydać właściwą decyzję, w oparciu o art. 151 k.p.a.

Ponownie rozpoznawszy sprawę, Starosta – przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2019 r. – stwierdził, że Decyzja PnB została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na nieuznaniu za strony postępowania D. i J. P., oraz odmówił jej uchylenia, uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczy sprawdzenia prawidłowości usytuowania trzonu kominowego wbudowanego w istniejący budynek i wyprowadzonego ponad jego dach. Jak wskazano, usytuowanie przewodów kominowych normowane jest w § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn.zm.; dalej w skrócie "rozporządzenie MI"), z tym że zapis tam podany odnosi się do polskiej normy (PN) dla kominów murowanych. Ekspertyza sporządzona przez inż. L. J. opiera się na obowiązującej polskiej normie [...], która w niniejszej sprawie wskazuje, że obszar oddziaływania, według art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (w skrócie "p.b."), związany z realizacją przedmiotowego trzonu kominowego w budynku na działce nr ew. [...] (S. [...]), w wydanej Decyzji PnB winien wynosić co najmniej 10 m od tego trzonu. Tym samym nieruchomość Skarżących – działka nr ew. [...] (S. [...]) – znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, a Skarżący jako właściciele tej nieruchomości winni być stronami postępowania według art. 28 ust. 2 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że ostateczna Decyzja PnB, w której nie uznano Skarżących za strony postępowania, została wydana z naruszeniem prawa.

Opierając się na posiadanych dowodach – sporządzonych ekspertyzach – organ I instancji stwierdził, że usytuowanie trzonu kominowego w budynku Z. P. (zwanej dalej "Inwestorką") w stosunku do zabudowy na działce Skarżących jest zgodne z przepisami określonymi przywołaną Polską Normą [...]. W szczególności usytuowanie komina względem budynku inwentarskiego na działce sąsiedniej jest zgodne z PN /5.2.a/, a komin ten jest wyprowadzony ponad wymaganą wysokość o 0.285 m. Wobec braku innych dowodów w tej sprawie, ustalenia ekspertyzy sporządzonej przez inż. L. J. należało, zdaniem Starosty, przyjąć za miarodajne, a tym samym rozwiązania techniczne zawarte w projekcie budowlanym nie są wadliwe – są zgodne z obowiązującymi normami prawa.

Starosta skonstatował, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej – co w sprawie tej ma miejsce. A podnoszona uciążliwość spowodowana zadymieniem sąsiedniej nieruchomości nie znajduje, w ocenie organu I instancji, oparcia w przepisach prawa dotyczących sytuowania budynków (elementów budynków) w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę.

W terminowo wniesionym odwołaniu D. i J. małż. P. zarzucili opisanej wyżej decyzji Starosty naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. nakazującego spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5) dotyczących higieny, zdrowia i środowiska;

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nakazującego poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej;

3) niemal wszystkich podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 oraz art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., w stopniu rażącym.

Zdaniem Skarżących, organ I instancji ponownie dokonał dowolnej oceny dowodów, uznając, że skoro normy techniczne zostały zachowane, to pozostałe uwarunkowania procesu inwestycyjnego organu I instancji nie obowiązują, lekceważąc przy tym zasady ogólne postępowania administracyjnego. Podobnie jak w decyzji poprzedniej (z [...] czerwca 2019 r.), Starosta nie dokonał żadnych ustaleń w przedmiocie toksycznego zadymiania ludzi i zwierząt na nieruchomości sąsiadów, choć stwierdził, że rzeczywiście ma ono miejsce. Jednocześnie doszedł do wniosku, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a., przedkładając tym samym prymat normy nad zdrowie obywateli. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. jedną z podstawowych zasad procesu budowlanego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem.

Utrzymując w mocy decyzję Starosty z [...] października 2019 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2019 r. – Wojewoda podkreślił w uzasadnieniu, że istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Skarżący jako właściciele działki, przy granicy której usytuowany jest budynek gospodarczy, o którego przebudowie rozstrzygała Decyzja PnB, posiadają interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego tą decyzją, a w konsekwencji, czy ich pominięcie przy wydawaniu tej decyzji oznacza, że w sprawie spełniona została przesłanka wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu II instancji Starosta słusznie ustalił, że Skarżący winni brać udział w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB jako strony tego postępowania. Powyższe organ wywiódł w oparciu o ekspertyzę dotyczącą realizacji przedmiotowego trzonu kominowego w budynku gospodarczym położonym na działce nr ewid.[...] w stosunku do sąsiedniej zabudowy na działce nr ewid.[...], w której wskazano, iż działka należąca do Skarżących znajduje się w obszarze odziaływania przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji w wyniku przeprowadzenia ponownej analizy dokumentacji projektowej słusznie stwierdził, iż rozwiązania techniczne w niej przyjęte są zgodne z normami prawa. Usytuowanie trzonu kominowego w budynku na działce inwestycyjnej w stosunku do zabudowy sąsiedniej jest zgodne z § 142 rozporządzenia MI oraz Polską Normą PN-10425:2019. Wniosek taki wynika ze sporządzonych w sprawie ekspertyz technicznych, wykonanych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia w tym zakresie.

Ustosunkowując się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że podnoszone przez Skarżących kwestie dotyczące zadymiania ich nieruchomości zarówno na etapie przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym, nie mogą być rozstrzygnięte przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (czy to w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, czy to w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania). Stanowią one w dużej mierze zagadnienia natury cywilnoprawnej (rozstrzyganie w tym zakresie należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych), a także mogą być związane z niewłaściwym użytkowaniem obiektu bądź jego wykonaniem. Ostatnie ze wskazanych kwestii należą do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego.

W skardze na opisaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniesionej pismem z [...] stycznia 2020 r., Skarżący – zarzuciwszy tej decyzji naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 9 p.b. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, mimo że projektowana inwestycja narusza zasady prawa sąsiedzkiego, uniemożliwiając Skarżącym korzystanie ze swej nieruchomości ze względu na jej notoryczne zadymianie i zatruwanie ludzi oraz zwierząt;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i niewłaściwe zastosowanie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a.,

– wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W ocenie Skarżących obie decyzje są wadliwe. Organy obu instancji uznały, że skoro projekt pozostaje w zgodzie z normami technicznymi, to postulat ustawodawcy zawarty w przepisach art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 9 p.b. w tym konkretnym przypadku ani Inwestorki, ani organu nie obowiązuje, a Skarżący mogą jedynie wybrać drogę procesu cywilnego. Tymczasem, jak wskazano w wyroku WSA w Lublinie z 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 210/19, "ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności [...] ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby". W świetle powyższej tezy nie można – zdaniem Skarżących – podzielić opinii Wojewody, że decyzja organu I instancji "w całości była pozbawiona wadliwości materialnej", bo to oznacza, że skoro rozwiązania techniczne są zgodne z normami, to zdrowie obywateli nie ma dla Wojewody najmniejszego znaczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący J. P. podtrzymał wnioski i wywody skargi. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że budynek, którego dotyczyła przebudowa, jest zlokalizowany 1 m od granicy z działką Skarżących, a komin – około 1,3 m, gdyż jest w środku budynku; problem zadymiania nadal występuje, jak tylko Inwestorka pali w piecu. Pełnomocniczka skarżącej D. P., córka E. P., również podtrzymała wnioski i wywody skargi. Ponadto podkreśliła, że sposób eksploatacji przedmiotowej instalacji kominowej nie tylko jest uciążliwy dla Skarżących, ale także budzi obawy, czy nie dojdzie do samozapłonu, gdyż z komina sypią się iskry.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r. (znak: [...]) – zapadłych we wznowionym postępowaniu – Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności którejkolwiek z tych decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma zastosowanie w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, a więc gdy nie ma już możliwości zaskarżenia ich w trybie zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 29.06.2016 r., I OSK 3061/14, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Podobne stanowisko wyraża doktryna: "Wznowienie postępowania jest instytucją procesową polegającą na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli mają miejsce przyczyny wznowienia taksatywnie określone w przepisach prawa procesowego" (zob. Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Warszawa 2017, s. 158). Ustawodawca wskazuje w art. 145-145b k.p.a. przesłanki stanowiące podstawę wznowienia postępowania. Tryb wznowienia reguluje art. 148 k.p.a., który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

Z cytowanych przepisów wynikają trzy przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby mogło dojść do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Po pierwsze, musi zostać dochowany termin (miesięczny) od dnia, w którym powzięto wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Drugą przesłanką jest powołanie przynajmniej jednej okoliczności spośród wymienionych w art. 145-145b k.p.a. I wreszcie przesłanka trzecia – wniosek musi pochodzić od strony postępowania. Łączne spełnienie tych przesłanek prowadzi do wznowienia postępowania, a w jego następstwie do merytorycznego rozpoznania wniosku.

Niesporne jest to, że Skarżący dochowali wymogu zgłoszenia wniosku w terminie miesięcznym od dowiedzenia się o wydaniu Decyzji PnB (tj. decyzji nr [...] Starosty O. z [...] grudnia 2018 r.), a także to, że powołali przesłankę do wznowienia postępowania – opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy). Również kwestia posiadania przez Skarżących przymiotu strony, tj. legitymowania się przez nich interesem prawnym w postępowaniu zakończonym Decyzja PnB, została dostatecznie wyjaśniona w toku wznowionego postępowania administracyjnego, i nie jest już przedmiotem sporu.

Zgodnie bowiem ze znajdującym w tym przypadku zastosowanie przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.; w skrócie "p.b."): "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Przez obszar oddziaływania obiektu z kolei rozumie się – w myśl art. 3 pkt 20 p.b. – "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Godzi się zauważyć, że poza argumentacją przedstawioną w decyzji organu I instancji, legitymacji prawnej Skarżących do udziału w postępowaniu zakończonym Decyzja PnB, można upatrywać także w § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; w skrócie "rozporządzenie MI"). W myśl tego przepisu usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 2-4 rozporządzenia MI – tj. m.in. usytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy działki w odległości mniejszej niż 3 m od tej granicy (z czym mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie w przypadku przebudowywanego budynku Inwestorki, względem granicy jej działki nr [...] z działką Skarżących nr [...]) – powoduje objęcie sąsiedniej działki (tu: działki nr [...]) obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b.

Na tej podstawie, organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonawszy oceny formalnej okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania, mogły następnie przystąpić do merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną Decyzją PnB.

Należy w tym miejscu podkreślić, że rozpoznając sprawę co do istoty we wznowionym postępowaniu, organy obu instancji mogły (i powinny) zbadać jedynie to, czy zachodziły przesłanki do udzielenia Inwestorce wnioskowanego pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego – tj. do wydania Decyzji PnB – i czy treść tej decyzji odpowiadała prawu. Natomiast poza zakresem oceny – tak organów, jak i w konsekwencji Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę – pozostawała kwestia prawidłowości wykonania Decyzji PnB przez Inwestorkę, tj. zgodności zrealizowanej przebudowy z treścią tej decyzji, a także poprawności eksploatacji wykonanej instalacji kominowej. A to właśnie tych dwóch ostatnio wymienionych kwestii dotyczyły w istocie zarzuty skargi.

Dlatego, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy rozpoznające sprawę przepisów postępowania – które to naruszenie, zdaniem Skarżących, miało polegać na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. – Sąd doszedł do przekonania o niezasadności tego zarzutu.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w całym jego zakresie, w jakim wyznacza go decyzja ostateczna (w tym przypadku: Decyzja PnB) – ustalając przy tym, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami – i usunięcia ewentualnych wadliwości zakończonego postepowania zwykłego, ustalenia, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz – w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej – doprowadzenia do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonymi naruszeniami prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.) [por. uchwała 7 sędziów NSA z 02.12.2002 r., OPS 11/02, CBOSA]. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania "otwiera" je celem ponownego rozpatrzenia sprawy i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. "Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 149 § 2 KPA jest zarówno badanie, czy postępowanie, w którym zapadła ostateczna decyzja, było dotknięte jedną z wad wymienionych umożliwiających wznowienie postępowania, jak i merytoryczne wyjaśnienie sprawy w celu rozpoznania sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną" (R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 149 Nb 19; zob. też wyrok NSA z 20.12.2007 r., II OSK 1726/06, CBOSA).

W związku z tym na organach obu instancji rozpoznających wniosek Skarżących o wznowienie postępowania spoczywał obowiązek ponownego zbadania okoliczności uprawniających Inwestorkę do przeprowadzenia procesu budowlanego.

Powyższe doprowadziło do podjęcia przez organy administracji publicznej działań w zakresie ustalenia, czy Skarżący są stronami postępowania – co można było ustalić dzięki określeniu obszaru oddziaływania inwestycji (o czym mowa wyżej) – a także czy budowa spornego komina została zaprojektowana zgodnie z przepisami prawa. W tym celu Starosta powołał biegłego, mgra inż. L. J., który w drodze ekspertyzy (k. 22 akt adm. I inst.) stwierdził, że komin został zaprojektowany zgodnie z § 142 rozporządzenia MI, szczególnie ze wzmiankowaną w tym przepisie Polską Normą dla kominów murowanych. Biegły dokonując analizy zgodności komina, odniósł jego parametry do tych, które stanowią o dopuszczalności budowy tego typu instalacji. W ekspertyzie stwierdzono, że każdy parametr został spełniony.

Ustalenia te prawidłowo zaakceptował Starosta, a jego ocenę zasadnie podzielił Wojewoda w postępowaniu odwoławczym.

Należy mieć bowiem na względzie, że w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem parametrów projektowanego komina (obecnie już wykonanego) wymagała wiadomości specjalnych, które posiada biegły (art. 84 § 1 k.p.a.). Stąd organ I instancji, zobowiązany w myśl art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, oparł się na opinii powołanego przez siebie biegłego, dysponującego wymaganą wiedzą specjalistyczną, której organ nie posiadał (por. wyrok NSA z 09.01.2019 r., I GSK 3363/18, CBOSA).

W tym kontekście należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym: "Co prawda organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje niezbędnymi do tego wiadomościami specjalnymi, to powinien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, m.in. zbadać, czy dowód ten zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy biegły dostatecznie wyczerpująco odpowiedział na zadane mu pytania, czy zawarta w opinii konkluzja została wystarczająco uzasadniona, czy wywód biegłego nie zawiera niejasności czy pomyłek. Opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ – nie zaś biegły – rozstrzyga sprawę" (wyrok WSA z 06.09.2018 r., II SA/Po 295/18, CBOSA).

Powołane stanowisko ma istotne znaczenie, gdyż ocena przeprowadzona w niniejszym postępowaniu przez organy obu instancji spełnia ww. wymóg zbadania ekspertyzy pod względem formalnym. Skoro ekspertyza nie budziła wątpliwości organów co do jej logiczności i rzetelności, niecelowe byłoby poszukiwanie przez organy dalszych dowodów w tym zakresie.

Nie można zatem skutecznie zarzucić, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewody zostały naruszone przepisy procesowe regulujące zasady zbierania i oceny materiału dowodowego: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.). Uchybienie przez organy tym przepisom ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z 27.04.2020 r., II OSK 445/19, CBOSA). "Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że organy uchybiły zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy" (wyrok WSA z 11.12.2019 r., IV SA/Po 722/19, CBOSA).

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że skoro postępowanie wznowieniowe – merytoryczne (verba legis: "co do istoty sprawy") – mogło zostać przeprowadzone po zbadaniu kwestii formalnych, to organ administracji publicznej zobowiązany był na tym etapie do zbadania całokształtu sprawy wyznaczonej zakresem decyzji ostatecznej (Decyzji PnB). W tym celu, zdaniem Sądu, zasadnie skorzystano z wiedzy biegłego, który w drodze ekspertyzy dokonał oceny zgodności spornego komina z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a także z przepisami technicznymi (Polską Normą). Rzetelność tej oceny nie wzbudziła zastrzeżeń organów, a ich stanowisko w tej mierze Sąd podziela.

Za niezasadny należało również uznać drugi z zarzutów skargi – naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 9 p.b. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, które miało polegać na niezastosowaniu tych przepisów, w efekcie czego projektowana inwestycja narusza, zdaniem Skarżących, zasady prawa sąsiedzkiego, uniemożliwiając im korzystanie z ich nieruchomości "ze względu na jej notoryczne zadymianie i zatruwanie ludzi oraz zwierząt".

Zgodnie z przywołanym w skardze art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 9 p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.: spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących m.in. higieny, zdrowia i środowiska (pkt 1 lit. c), a także poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9). Celem stwierdzenia, że doszło do naruszenia ww. wymagań w fazie projektowania inwestycji i udzielania pozwolenia na budowę, niezbędne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, którym przedstawiony do zatwierdzenia projekt inwestycji uchybia. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji, działając z urzędu, takich uchybień nie stwierdziły, a sami Skarżący także ich nie wskazali. Nie można w tym zakresie ferować dowolnych wniosków i żądań, ponieważ nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść realizacja danej inwestycji, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszenia interesu prawnego. Przy tym "uzasadnione interesy osób trzecich" w rozumieniu cytowanego art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. to prawnie inna kategoria niż prawo do prywatności, którego domeną jest zasadniczo prawo cywilne, regulujące kwestie prawa sąsiedzkiego i miru domowego (por. wyrok NSA z 11.03.2020 r., II OSK 1178/18, CBOSA).

Należy jeszcze raz w tym miejscu podkreślić, że badaniu w niniejszej sprawie podlegała kwestia prawidłowości zatwierdzenia przedłożonego przez Inwestorkę projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – tj. zgodności z prawem Decyzji PnB – a nie kwestia prawidłowości następczego wykonania tej decyzji przez Inwestorkę, tj. sposobu realizacji zatwierdzonej przebudowy oraz jej późniejszej eksploatacji, w tym eksploatacji wybudowanego komina i podłączonej do niej instalacji c.o. Uciążliwa dla Skarżących eksploatacja inwestycji (komina) przez Inwestorkę – niekwestionowana przez organy obu instancji – nie może być przedmiotem badania we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Fakt ewentualnego występowania negatywnego oddziaływania inwestycji – jeśli nie jest ono wynikiem naruszenia przepisów regulujących projektowanie i sytuowanie danego rodzaju obiektów lub urządzeń budowlanych – nie może mieć wpływu na udzielenie albo odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, i to także w toku postępowania wznowieniowego.

Problematyka tzw. immisji, tj. oddziaływania jednej nieruchomości na drugą, w zakresie, w jakim utrudnia Skarżącym niezakłócone korzystanie z ich nieruchomości, jest domeną prawa cywilnego, które przewiduje w tym zakresie określone środki prawne (zob. zwłaszcza art. 144 Kodeksu cywilnego). Natomiast w zakresie, w jakim oddziaływanie zrealizowanej inwestycji wywiera niekorzystny wpływ na środowisko, tj. na jakość powietrza czy też na zdrowie ludzi i zwierząt, jego ocena i eliminacja należy zasadniczo do właściwości organów ochrony środowiska, ewentualnie organów nadzoru budowlanego (zob. art. 66 p.b.). Ocena uciążliwości pochodzących od zrealizowanej inwestycji wymyka się natomiast kontroli organów architektoniczno-budowalnych, do których właściwości należy badanie zgodności z prawem projektu inwestycji, a nie jego rzeczywistej realizacji.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję Starosty, odpowiada prawu, gdyż w związku z wykazanym bezspornie, we wznowionym postępowaniu, uchybieniem, jakie cechowało pierwotne postępowanie zakończone wydaniem Decyzji PnB – uchybieniem polegającym na nieuwzględnieniu Skarżących jako stron tego postępowania – prawidłowo stwierdzono wydanie Decyzji PnB z naruszeniem prawa. Zarazem zasadnie odmówiono uchylenia tej decyzji z uwagi na to, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie Decyzji PnB – czyli zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wnioskowaną przebudowę budynku gospodarczego – co zostało potwierdzone ekspertyzą biegłego, należycie ocenioną przez organy.

Jednocześnie zasadniczy zarzut podnoszony przez Skarżących – co do zadymiania ich nieruchomości przez powstałą inwestycję (wybudowany komin) – jako nie wynikający z uchybień, które zostałyby popełnione na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, wymyka się kontroli organów obu instancji oraz Sądu w niniejszej sprawie.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze, uznając jednocześnie, że zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku.